【摘要】被征收人对房屋面积认定不服或者对补偿标准持有异议等问题在征收补偿程序中已经屡见不鲜。但近来发生的更为引人关注的是非登记产权人例如承租人或者继承人在相应的房屋遭遇拆迁时能否获取补偿以及如何获取补偿的问题。与征收当中紧密相关的非产权人，笔者认为大致有两类：一类是被征收房屋的承租人。另外一类是非登记产权人，例如基于继承事实的发生，几个子女共同继承某一房屋，但一直没有进行过户登记，从而会产生本文所称的非产权人。笔者将在本文中就上述两个类型的非产权人的权益保护进行阐述和分析并反思现行制度之不足并提出相应的对策。

【关键词】征收非产权人承租人继承人 重构

一、针对承租人类别的非产权人征收补偿中的权利保护及法律分析

（一）承租人在征收中获取补偿权利现状。

承租人虽不是房屋所有权人，但直接占有和使用房屋，与房屋具有现实的紧密联系，与房屋征收所产生的装饰装修及停业损失、搬迁费用等也直接相关。针对承租人在房屋遭遇拆迁时能否获取补偿以及如何获取补偿问题，从法律规定的层面来看，无论被征收的是集体土地上房屋还是国有土地上的房屋。根据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《中华人民共和国土地管理法》《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》等相关法律、法规以及地方性文件的规定，承租人并不是征收程序中的当事人。也就是说，承租人无权要求征收部门与其签订相应的补偿协议，就这一点来看，目前的司法判例也普遍认为承租人不具有要求签订补偿协议的主体资格，一般情况下承租人起诉征收部门确认征收补偿协议无效或者要求与其签订补偿协议的，人民法院会以其没有利害关系为由而认定承租人没有原告资格并驳回其起诉。但值得注意的是，最高人民法院第一巡回法庭在《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第7点当中提到，承租人在被征收房屋上有不可分割的重大添附，或者依法独立在承租房屋开展经营活动，或者强制拆除行为造成其损失的，承租人与征收决定、征收补偿决定、征收补偿协议行为以及强制拆除房屋行为有利害关系，具有原告资格。从最高院一巡的纪要来看，目前一巡的观点是符合特定条件的情况下承租人具有原告资格。但目前，在丽水市范围甚至是浙江省内，仍然以承租人不具有原告资格为主要观点，我们期待人民法院能够对此作出进一步的明确，以保护更多承租人的权利。

从现实状况来看，承租人在所承租的房屋遭遇拆迁时，难以直接向征收部门主张权利。试想，如果刚花费巨资承租的房子已经投入了大量资金进行了装修，但突然告知要被拆迁，无法继续生产经营，又无法与征收部门签订协议获取补偿，这时该如何维护自己的权利呢?目前比较可行的做法是，作为承租户的当事人会以民事诉讼的方式起诉出租人并要求出租人将因为房屋征收获取的装饰装修及停业损失、搬迁费用等归还给承租人。但司法判例并非全然支持承租人的诉求，笔者所在团队代理过不少承租户向出租人主张拆迁补偿的案件，其中最大的争议点就是在双方没有约定发生征收拆迁时如何分配补偿款的情况下，承租人是否有权获得相应的补偿以及获取补偿的比例问题。有的案件直接约定了补偿费用归属于承租人，人民法院基本上会尊重当事人的意思自治。但有的案件，当事人在租赁协议中对征收补偿问题只字未提。最终的判决结果也是各不相同，既有部分支持的，按比例支持的，也有完全驳回的，甚至驳回的比例相对更高。也就是说，有合同约定的遵照约定，没有约定的，法院酌情裁量甚至可能完全得不到补偿。承租人的权利将处于不确定状态，部分承租人在承租的房屋中投入巨额资金进行装饰装修以及重大添附后将难以保障自己的合法权利。

（二）承租人如何保障征收补偿中的相关权利

作为承租人在承租房屋时，尤其是将会长期承租以及会对承租房屋有较大的装饰装修投入的情况下，首先需要签订约定内容较为完备的租赁合同。那么在签订合同时该如何约定更能保护承租人的利益呢?笔者认为，至少应当具备以下的内容约定：

首先，应当核实和确认与之签订的主体确系承租房屋的所有权人，最好核实对方的不动产权属证明，并将不动产权证的复印件作为附件，附加在合同主文之后，以明确租赁房屋的归属以及租赁房屋的坐落范围等，防止因中间人转租等情况难以直接向所有权人追索。

其次，双方的主体身份应当明确，如果是个人的，应当明确双方的姓名和身份证号码。如果一方或者双方是公司或者单位的，应当由单位盖章确认，如果仅有个人签名的，应当有单位出具的授权委托书作为附件。以防止合同相对方并非房屋所有权人。

第三，合同中应当约定有房屋的用途以及是否会进行装饰装修等投入的情况，例如承租房屋用于餐厅经营的，可以约定：“本房屋承租后用于餐厅经营，由承租人自行进行装饰装修，相关费用由承租人自行承担。”，该条款的约定，直接表明了承租人将会对承租房屋进行装修，一旦发生纠纷，通过合同条款结合装修发生的票据等证据材料，可以证明装修装修之事实。

第四，也是最为重要的一点，就是需要约定房屋在遇到征收拆迁时的补偿问题。征收拆迁过程中，涉及承租人的补偿主要有装饰装修物补偿、停产停业损失、搬迁费用等。而具体费用还可能会因为房屋用途不同而有所区别，比如停产停业损失只有征收非住宅房屋才能补偿，被征收的是住宅房屋的话是无法获取的。所以笔者建议约定：“如遇征收拆迁的，与承租房屋有关的装饰装修物补偿、停产停业损失、搬迁费用等与房屋的租赁和使用有关的补偿费用，均归属于承租人。如因法律或者政策原因，由出租人先行取得的，所有相关费用均应当自取得相关费用之日起支付至承租人。”当然，还可以约定一定的违约责任，例如“出租人逾期未支付相应补偿款至承租人的，应当按照月利率X%支付逾期利息直至款清之日止。”不过该部分条款是否设置以及具体内容取决于双方签订合同时的地位以及双方是否能够协商一致，但一定要在协议中说明相应类别的补偿费用的归属，以免产生争议。

另外，在承租人签订相应的租赁合同后，在履行合同过程中对于承租房屋的装饰装修以及修缮或者建设等投入的有关证据材料均要妥善保存，也就是需要有一定的证据意识，才能在纠纷实际发生时保护承租人的合法权益。

二、非登记产权人的征收补偿现状及权利保护

关于非登记产权人类型，在司法实践中发生较多的主要为多个继承人共同所有但未进行产权变更登记的情况。其余例如夫妻共有但登记一人名下的情况与继承人共有类似，笔者在此不再赘述。由于征收补偿根据征收土地类型不同分别有国有土地上房屋征收补偿和征收集体土地及房屋的补偿，笔者将根据土地性质不同，分别进行阐述。

（一）国有土地上房屋征收与补偿中非登记产权人的权利保护现状

我们知道，我们国家对于国有土地上房屋的征收已经由国务院于2011年出台有相应的《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行规定，同时配套有《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规定对其征收程序等各方面进行规定和明确。笔者所在的浙江省也于2014年5月28日颁布有《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》。可以说目前国有土地上房屋征收的法律、法规以及规章的规定已经较为健全和完备，基本上能够应对征收过程中可能出现的问题。那么对于作为非登记产权人的继承人，在国有土地上房屋征收发生之后又该如何主张自己的权利呢？

首先需要明确的是，本文所提及的非登记产权人显然是在征收公告发布之后主张权利的主体，如果已经是登记产权人，完全可以直接根据相关规定作为被征收人予以补偿安置。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条之规定：房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。那么根据该规定，一旦征收行为进行公告，征收范围确定，相应的转移登记手续均会暂定，与被征收房屋有关的继承人等非登记产权人将无法以过户登记的方式作为被征收人直接参与征收补偿程序当中。那么现实当中又有哪些做法去保护和实现此类非登记产权人的利益呢，笔者还是以继承人共同继承房屋为例进行探讨。现实中常发或者多发的由于未登记为产权人而主张权利的诉讼主要发为两大类，一类是以平等主体为被告主张所有权或者主张拆迁权益的诉讼，另外一类是以行政机关为被告主张要求补偿或者确定补偿协议无效等类型的诉讼。

1.以平等主体为被告主张所有权或者主张拆迁权益的诉讼

现实中较多的情况是祖辈建房并进行登记后，由于缺乏法律意识，未能及时将房屋提前转移至相应的后辈，甚至祖辈去世之后也未就相应的房屋进行分割和登记直至发生征收拆迁。当然，笔者在前述已经提到现行关于国有土地上房屋征收制度规定较为完备，如遇征收拆迁的，相应的征收部门也会依法对继承人进行认定和公示。但现实生活多变而复杂，总会有例外情况，例如某继承人未被认定为继承人身份，继而无法作为被征收人被安置的情况也时有发生。由于要求不动产登记中心进行变更登记已经几无可能，故该类继承人可能会选择民事诉讼的方式解决纠纷。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条之规定，生效判决书可以产生物权变动的效力。那么民事诉讼如何启动，其诉求要求解决的又是什么问题呢？这里就涉及到继承人知晓拆迁事实的时间了，如果继承人知晓拆迁事实之时其他继承人尚未签订补偿协议和获得补偿权利的，可以以遗产继承纠纷为由主张确认其继承的相应房屋的产权份额，待人民法院作出生效判决后，根据判决书要求征收部门与其签订补偿协议。当然，此类案件存在一定风险，尤其是如果有关诉讼是发生在征收公告之后，并且各方又是通过调解结案的情况要特别注意。笔者所在的团队曾经办理过该类案件，即各方当事人在公告前已经起诉至人民法院要求确权，各方在诉讼当中达成调解，由于涉及的权利人较多且涉及祖孙三代，晚辈主动放弃了相应的继承权，将案涉房屋产权归属于四位年长的四位长辈。法院出具了相应的民事调解书，但该调解书生效时间晚于公告时间。当四位当事人满心欢喜地将该调解书出具给征收部门时，征收部门认为以调解的方式在征收公告后确认产权以及份额，可能涉嫌恶意串通损害国家利益，未认可该调解协议。后该四位当事人不服，以民事调解书为主要依据提起行政诉讼，要求撤销征收补偿协议。但一审及二审法院均认为该四位当事人的行为涉及可能以民事调解书的方式恶意获取国家征收补偿，均未支持当事人的诉请，现该案已经申请至最高院人民法院第三巡回法庭进行再审。所以此类通过民事诉讼的方式确权，如果是以调解的方式结案，需要特别注意能否获得征收部门以及人民法院的认可，否则该调解书无法转化为拆迁利益，将成为一纸空文。

另外一类民事诉讼是发生在继承人知晓拆迁事实之时其他继承人已经签订补偿协议和获得补偿权利的。此时相应的拆迁利益均已经可以确定，相应的民事权利也可以明确。故未被安置的继承人可以直接依据其他继承人所取得的拆迁利益要求按照继承份额进行分割。

2.以行政机关为被告主张要求补偿或者确定补偿协议无效等类型的诉讼

以民事诉讼的方式事实上最终还是期望从征收部门获得征收补偿利益。所以有的继承人会选择更为直接的方式，就是以行政诉讼的方式要求征收部门补偿或者与其签订征收补偿协议。司法实践中较为常见的有两类，一类是被征收房屋尚未与他人签订补偿协议的，继承人当然可以以继承人身份起诉相应的征收部门，并基于其继承权享有相应的产权份额而要求对其进行补偿安置。另外一类则是被征收房屋错误登记在某一继承人名下或者征收部门错误认定被征收人而签订有补偿协议的情况，此类案件一般继承人会起诉相应的行政协议并要求确认该协议无效。此类关于征收补偿类型的行政协议的诉讼，到底是属于民事诉讼受案范围还是行政诉讼受案范围，此前一直具有较大的争议，但2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项已经明确规定有关行政协议的争议属于行政诉讼受案范围。故目前以行政案件立案受理以及审批基本上不存在法律障碍，如果能够确定原协议确系错误认定被补偿人或者少算了被补偿人的，人民法院会判决撤销相应的补偿协议。

（二）征收集体土地及以上房屋时非登记权利人的权利保护现状

前述提到的国有土地上房屋征收与补偿中的有关权利主张方式其请求权基础基本均是基于对房屋的共有权。所以基于房屋共有的方式如何主张权利，可以参照国有土地上房屋征收中的方式进行。笔者以继承类非登记产权人为例，在此主要想要介绍和说明征收集体土地及房屋中一种特殊利益的继承，即征地补偿费的继承问题。

1.作为遗产的征地补偿费的范围

要明确征地补偿费的范围，首先就要对征收集体土地本身有明确而正确的认识。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条仅对耕地征收的补偿范围和相应标准作了明确规定，难免会使得大家曲解为征收集体地仅征收耕地。如此理解显然是片面也是不符合社会现实的。耕地征收只是征收集体土地当中一类比较典型的征收类型。具体而言，涉及农用地的征收还包括林地、草地、等的征收。并且宅基地等农村建设用地的征收征收更是常见和引人关注的。根据前述土管法第四十七条的规定，耕地征收补偿费包括土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费和安置补助费三个大的类别。为了便于读者理解相应的费用，笔者将对这三类补偿费所包含的具体补偿内容作进一步的细分和说明。土地补偿费可再区分为所有权补偿费和他物权补偿费。而他物权补偿费又可以再区分为土地承包经营权补偿费、集体建设用地使用权补偿费、宅基地使用权补偿费等。而就青苗补偿来说，事实上青苗这一概念的描述其内涵和外延均有待提升，笔者认为更为准确的说法应当称为农作改良物补偿费，该项补偿当中包括了各种农作物的征收补偿。地上附着物主要指的就是指建筑物、构筑物等，而在集体土地征收中房屋是最典型的地上附作物。另外，征地补偿还会涉及到搬迁费、临时安置补助费、停产停业损失等补偿。以上提及的各类补偿，都属于征地补偿费的范围。

2.征地补偿费是否能够确定为遗产被继承

根据继承法的相关规定，只有当被继承人死亡时，继承才开始发生效力。而被继承人死亡时，其所遗留下的合法财产则为法律所规定的遗产。所以，判断征地补偿费是否为遗产最为核心的问题就是确定被继承人死亡时，征地补偿费是否已成为被继承人的合法财产。在实践中，主要有以下几种情况:首先是被继承人于征地公告发布之前即已经死亡的；另外一种是在征地公告发布后，征地补偿安置方案确定前，被继承人已经死亡的; 第三种是在征地补偿安置方案确定后，被继承人死亡的。关于第三种具体又可以细分为很多类型，例如确定补偿安置方案但未发放补偿款的，或者相应的补偿款已经发放至相应的集体经济组织的，该类情况笔者认为均可以以补偿安置方案是否确定为界。对于上述几种情况，如果被继承人先于征地公告发布前死亡的，因为征地程序尚未开始，自然还不涉及征地补偿问题，被继承人尚尚未被确定为被征收人，所以更不可能在死亡时具有相应的征地补偿费等利益。不过此类情况与上文中国有土地上房屋征收中的继承情形相似，继承人可以继承被继承人的房屋及土地权益，从而其自身作为被补偿人获取相应的补偿利益。对于二种情况，由于征地公告已经发布，征地程序确认已经启动。但是征地部门仍然要完成诸如勘测调查以及拟定补偿安置方案并征求意见和修改等程序。所以被继承人在此期间死亡的，因其作为被征收人的身份尚未明确，所以和第一种情况样，也不会发生征地补偿费的继承问题。有关征收部门在拟定征地补偿安置方案时，可以直接把相应的继承人确定为被征收人。对于最后一种情况来说，由于征地补偿安置方案已经确定，所以被继承人的被征收人法律地位已经可以明确，对于其预期可以得到的补偿款，笔者认为应当按照遗产处理。此时的征地补偿款属于被继承人的遗产范围，继承人不能以被征收人或者补偿权利人的身份要求支付，只能以继承人的身份请求相应的征收部门或者集体经济组织履行其给付补偿款的义务。

在确定征地补偿费是否能够确定为遗产被继承时，必须注意，应先行将征地补偿费中作为家庭共有部分或夫妻共有的部分，从征地补偿费中进行区分，只有被继承人个人实际应得的征地补偿费的相应部分，才能作为遗产被继承。

3.继承人如何继承取得相关征地补偿费问题

刚才上文中已经提到能够作为遗产的类型无非是在征地补偿安置方案确定后，被继承人死亡的情形。在该情形下，继承人可以根据征收补偿费用所在的单位不同和征收所处阶段的不同提起有关诉讼。例如在征地补偿安置方案确定后，被继承人即死亡的，继承人有权要求有关征收部门将其确定给被继承人的征地补偿费用支付给各继承人。又比如相关费用已经拨付至集体经济组织但尚未进行分配的，此时继承人可以以相应的集体经济组织为被告提起民事诉讼要求给付征地补偿费。当然，实践中也有征地补偿费已经实际到达被继承人账户但尚未进行处分便死亡的。此时的各继承人可以根据法律继承方式选择公证或者继承纠纷诉讼的方式确定各自份额。

三、非产权人补偿现状成因及如何进行补偿制度重构

（一）承租人补偿现状成因及制度重构

上文已经就目前非产权人补偿现状进行了详细的阐述，对于承租人而言，其最大的问题是在征收补偿当中不能作为被补偿的当事人参与到补偿程序当中。其不能直接向征收部门主张例如装饰装修费补偿以及停产停业损失等费用。这就导致其只能通过民事诉讼等途径去主张相应的权利，且目前的司法现状来看成功率并不高。而事实上承租人曾经在一定时期还是具有合法的被补偿人地位的，那就是《城市房屋拆迁管理条例》尚未被废止之前的时期。根据该条例第十三条第二款之规定，拆迁人应当与房屋承租人订立拆迁协议。也就是说，在《城市房屋拆迁管理条例》生效期间，承租人是具有被拆迁人身份的，也是能够作为当事人直接参与征收拆迁程序并获取补偿的。但随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，承租人明确不再作为被征收人，此条例明确规定仅有所有权人为被征收人，排除了承租人的征收补偿主体地位。自此，承租人被排除在征收补偿程序之外，根据各承租人自身签订的协议以及相应证据等不同向争取数额不一的补偿，且这一补偿数额往往是明显低于相应所有权所得相应部分的金额，有的承租人甚至通过诉讼也未获得任何补偿。

笔者认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》考虑征收效率等方面的原因而将承租人排除在被征收人范围确有不妥。但考虑到征收工作确实繁重和冗杂，再将承租人列为被征收人范围恐不现实。即使不作为被征收人，笔者认为现行制度仍然应规定有承租人能够取得的利益。否则承租人无法可依，很难在没有明确约定的情况下获得相应的补偿。所以笔者认为可以在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中增加条款写明“被征收人的房屋对外出租的，装修装饰费用以及停产停业等费用确系因承租人实际占有、使用而产生的，在所有权人获取相应的补偿后，承租人可以依据本条例依法向所有权人主张该部分补偿。”如此约定，至少使得承租人未在合同中明确约定的情况下，也可以根据法规的规定直接向出租人主张有关权益。在人民群众法律意识尚未提升到一定高度以前，大部分承租人在租赁合同中难以约定征收补偿的有关事宜。根据笔者建议进行修改，可以更有利于保护承租人这一相对弱势主体，不至于一遇征收即血本无归的情况，同时也更有利于租赁市场的长期健康发展。

（二）继承人类非登记产权人补偿现状成因及制度重构

对于继承人这类的非登记产权人权利的不确定以及维权则更多的基于法律法规的缺失所导致。一方面，不论是《国有土地上房屋征收补偿条例》还是《浙江省国有土地上房屋征收条例》均没有对房屋发生继承的情况如何确定被征收人以及相应程序进行确定。笔者所在的丽水市在《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》中第十一条也仅提到按《中华人民共和国继承法》的有关规定认定。另一方面，即使行政机关发现了补偿协议签订主体错误的，也很难通过法定程序撤销该行政协议。笔者曾经办理过此类案件，因补偿协议签订主体所依据的房屋系多人共有，原协议认定面积错误，需要被撤销。但最终法院行政庭和民庭均认为不属于其受案范围，使得行政机关只得以作出行政决定的非法定方式去修正补偿协议中的错误。而该决定又可能导致后续诉讼，使得实际权利人的权利长期难以得以实现。

所以对于此类非登记所有权人，虽然其实质上对房屋享有所有权，但由于没有登记，没有权利外观，又欠缺相应的法律程序对其认定程序进行规定，行政机关也缺乏自纠或者法定纠正程序才会导致实践当中许多继承人或者夫妻另外一方等非登记所有权人需要通过另行诉讼的方式维护自身权利。鉴于此，笔者建议首先对于土地或房屋征收，无论是行政法规层面还是地方规范性文件层面，均应当明确规定由有关机关配合确认尚存的相应继承人或者是否结婚等情况，征收部门根据有关机关出具的证明文件作为最终确定被征收人的依据。在未取得相关证明文件的前提下，不得仅以不动产登记证明作为认定被征收人的唯一依据。如此才能确保被征收主体不遗漏。其次，在保障协议相对人拥有合法的陈述、申辩权利的前提下，应当规定行政机关自主发现补偿协议错误时的自行纠错程序。纠错后重新对补偿主体进行认定，并与新认定的补偿主体签订合同。通过事先和事后的程序设置，对于非登记产权人而言，自然更能直接参与到征收补偿程序当中，减少诉累和烦恼，也更有利于政府部门的和谐征收。

结语：随着我们国家不断的发展壮大，更伴随着城镇化、现代化建设的日益推进，征收补偿问题将持续成为社会热点问题。而征收补偿当中的非产权人的利益更值得被重视和平等对待。笔者期望通过本文能够对于正在处于或者将要面临征收的非产权人有一定的帮助和启示作用，同时也希望本文对于征收补偿制度重构并进一步完善起到一定的启发作用。但囿于笔者自身学识有限，难免有纰漏和未尽之处，烦请阅读者批评与指正。