南京拆迁律师：银行作为企业,扩建营业用房不宜认定为公共利益需要

银行作为企业,扩建营业用房不宜认定为公共利益需要

【背景】

银行作为金融企业,其要求扩建营业用房。政府为此目的欲征收国有土地房屋,此种征收是否符合公共利益需要?

【案例】

从诉讼中提供的《关于同意某某分行扩建营业用房项目建设计划的批复》、《建设项目选址意见书审批表》、《某某分行扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据,难以说明该收回决定是由于“公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的需要,另外与建设用地规划许可证载明建设停车场矛盾,所以本案银行扩建营业用房不应认定为公共利益需要。

在《宣某等18人诉某市国土资源局收回土地使用权行政争议案中,案件事实:“2002年12月31日,被告某省某市国土资源局(以下简称国土局)作出某市国土(2002)第37号《收回国有土地使用权通知书》,通知宣某等18名原告:根据《土地管理法》、《某省实施(中华人民共和国土地管理法)办法》及有关规定,将收回各原告在某区某住宅的国有土地使用权,收回中涉及的拆迁补偿事宜由第三人某某市分行(以下简称某某分行)负责,具体拆迁事务由有关拆迁公司负责。原由各原告申请登记的住宅国有土地使用权予以注销,并请在签订拆迁补偿协议时将土地证交回。宣某等18名原告不服国土局的决定,于2003年4月4日向某省某市某区人民法院提起行政诉讼。”

原告诉称:“我们是某市某区某某府山中学教工宿舍楼的住户。2003年1月,因为第三人某某分行建造车库需要用地,被告陆续向我们发出《收回国有土地使用权通知书》。但仅仅因为企业建造车库的需要,被告就作出收回我们国有土地使用权的决定,显然不符合《土地管理法》第58条的规定,请求撤销被告的行政行为。”

被告辩称:“我局根据某市发展计划委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》、某市规划局(2002)浙规证0800109号《建设用地规划许可证》,并依据土地管理法的规定,经报请某市人民政府批准,同意收回某市区某地段原居民住宅用地187.5平方米,用于第三人某某分行扩建。该收回土地行政行为事实清楚,适用法律正确,符合法定程序。第三人扩建用地是经有批准权的人民政府批准的,既是公共利益霱要使用土地,也是实施城市规划需要使用土地,有关决定不存在依据不足、行为违法的事实。”

第三人诉称:“被告的具体行政行为合法,我行是国有银行,是为社会公共利益服务的。且原告如认为行政机关侵犯其依法取得的土地使用权,应先申请行政复议,对复议决定不服,才能提起行政诉讼。庭审质证中,原告对被告提供证据没有异议,但认为被告作出决定的主要依据不足。按《土地管理法》第58条的规定,因为公共利益或者实施城市规划进行旧城区改建,可以调整土地使用权。但是第三人是商业银行,其性质属于企业,故其利益不能算是公共利益。被告提供的《规划许可证》等证据,均是针对第三人建停车场而制定的,不是某市的城市整体规划,故被告收回原告国有土地使用权的决定,不符合《土地管理法》规定的收回情形。且被告在‘通知’中没有告知原告该决定适用的具体法律规定及诉权,在审批表中确认原告使用的国有土地均是行政划拨,也与事实不符。”

某市某区人民法院认为:“《土地管理法》第58条规定:有下列情况之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续用未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。本案各原告均系某市府山中学教工住宅楼的住户,是该楼用地的合法使用者。被告国土局因某某分行需要扩大营业用房,决定收回各原告住宅楼的国有土地使用权,国土局在有关该决定的书面通知中,仅说明该决定是依照《土地管理法》及某省的有关规定作出的,但却没有说明决定收回各原告住宅国有土地使用权的具体法律依据。国土局依照《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整,属于其行政职权的范围。但在决定收回各原告住宅国有土地使用权时,对所依据的法律条款应当予以具体说明而没有说明,属于适用法律错误。在本案的诉讼中提供的某市发展计划委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》、《建设项目选址意见书审批表》、《第三人扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据,难以说明该决定是由于公共利益需要使用土地’或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地’,故原告主张被告的具体行为主要证据不足,理由成立,应予支持;被告主张其作出的收回各原告国有土地的具体行政行为符合《土地管理法》规定的辩解,不能成立。

根据最高人民法院《关于适用(行政复议法》第30条第1款有关问题批复》的规定,本案的各原告可以对行政机关直接涉及国有土地使用权的具体行政行为向人民法院提起行政诉讼,故对第三人关于原告未经复议即直接起诉不当的主张不予采纳。

据此,依照《行政诉讼法》第54条第1款第2项第1目之规定,于2003年8月29日判决:撤销被告某市国土资源局2002年12月31日作出的(2002)第37号收回国有土地使用权通知。”案件宣判后,双方当事人均没有提出上诉,判决已发生法律效力。

【总结】

如果从《国有土地上房屋征收与补偿条例》的角度分析本案,首先,被告某某分行虽然是国有银行,但仍然是企业,不符合本条例第8条规定的“由政府组织实施”这一要件;其次,被告提供的规划许可证等证据,均是针对第三人建设停车场而制定的,不是某市的城市总体规划,另外是否编制了旧城区改建规划也不得而知,故被告收回决定,不符合“依据城乡规划法实施”这一条件确立的实施城市规划的要求;再次,原告等18人所拥有产权的住宅是否确属危房集中、基础设施落后等地段也没有相关证据支撑;最后,依据条例第9条规定,旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划,经人大审议批准。

本案除对“公共利益”界定有参考意义外,本案还有一点典型意义,这些典型内容可归纳为“具体行政行为应具体至条款”,即行政机关在依法实施具体行政行为时,仅说明所依据的法律名称,没有说明依据的具体法律条款,且不能证明其具体行政行为符合法律的哪些具体规定,构成违法,应予撤销。

本案“通知”中某市国土资源局没有告知行政相对人该决定适用的具体法律规定及诉权,根据《行政许可法》和《行政诉讼法》等法律规定,“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。此“规范性文件”包括法律、法规、行政法规、地方法规、部委规章、政府规章、自治条例和单行条例;还应包括具有普遍约束力的决定、命令。根据《行政复议法》等相关法律的规定,行政机关在作出行政行为时不仅应该指明根据的法律依据,还应该指明具体的法律条款,并且,在诉讼过程中,国土资源局又不能证明其具体行政行为符合法律的哪些具体规定,所以,该具体行政行为应被视为无法律依据,是违法的行政行为,应被撤销。