最高法会议纪要：债权人的行政诉讼原告资格的认定

?案情摘要

区政府非法强拆某公司仓库，某公司对该强拆行为不服提起行政诉讼，该强拆行为被生效判决确认违法。某公司提起行政赔偿诉讼，一审法院将案件移交至另一人民法院审理。另一法院以某公司经两次合法传唤无正当理由拒不到庭视为申请撤诉为由作出行政裁定。之后，某公司通过快递方式向区政府提出赔偿请求，区政府签收该赔偿申请后，一直未就赔偿申请作出答复。某公司就同一强拆行为提起本案行政赔偿诉讼。

甲公司与乙厂签订合同，约定由甲公司承建乙厂厂房等建筑工程，乙厂欠甲公司部分工程款未支付。后乙厂申请破产，甲公司向破产清算组申报债权并主张优先受偿权。破产清算组以书面形式通知甲公司，确认其债权数额，但以其行使优先受偿权超过法定期限且主张的相关证据系伪证为由确认其不享有优先受偿权。后法院裁定宣告终结乙厂破产程序，未得到清偿的债权不再清偿。甲公司对乙厂享有的债权在破产程序中未获清偿。乙厂破产前，曾向市房管局申请办理相关不动产登记。乙厂在资产剥离办理房产抵押过程中，只有建筑工程临时许可证，但市房管局根据市政府的批示进行审批后同意先办理房产证，有关手续后续祉办。此后，由甲公司承建的相关不动产登记在房产证下。其后，该房产证所对应的房产办理多次转移登记，现产权人是丙公司，该房产证已于乙厂破产程序终结后被市房管局收回作废。多年后，甲公司获知该房产证登记信息，以市房管局违法给乙厂办理房屋所有权初始登记侵犯其对乙厂享有的工程价款优先受偿权为由，向法院提起本案诉讼，请求撤销市房管局对乙厂作出的房屋所有权初始登记。

?法律问题

债权人就债务人的房屋行政登记行为提起行政诉讼的，是否具有原告资格？

?不同观点

甲说：无利害关系说

债权人原则上不具有原告资格，只有在行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的情况下除外。行政机关对债务人作出行政行为后，债权人如果认为该行为对债权行使有不利影响的，通常情况下不具有提起行政诉讼的原告资格。即，通常情况下，行政机关在进行特定领域的管理活动时，法律不会要求其因相对人的负债而赋予其债权人对相关行政行为的原告资格。

乙说：有利害关系说

违法行政行为影响债权人债权的实现，债权人与该行政行为有利害关系。行政机关在作出颁证行为时，对可能影响他人合法权益实现的法律后果应当考虑和有所预见。违法颁证行为直接影响债权人的合法权益，债权人对该颁证行为有权依法提起行政诉讼。

?法官会议意见

采甲说

由债权的相对性所决定，一般情况下，债权人不具有基于其债权针对行政机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告资格。《行政诉讼法司法解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。建筑工程施工单位因法定的工程价款优先受偿权，原本与行政机关针对建筑物的违法颁证行为具有利害关系，有权依法提起行政诉讼。但是，因破产过程中人民法院以其行使优先受偿权超过法定期限且主张的相关证据系伪证为由确认其不享有优先受偿权。之后，施工单位以普通债权人身份对行政机关给其施工建设的建筑物颁发产权证书的行为不具有原告资格。

《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”在没有明确法律规定的情形下，则应当根据相应的法律精神予以判断，如行政机关作出行政行为时，债权人已经确定且存在合法权益需要保护，行政机关依法可以且应当查明债权人情况，以及行政行为的作出可能损害债权人的合法权益等情况。

?意见阐述

一、债权人行政诉讼原告资格认定的标准

依据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。在我国现行行政诉讼制度中，具备原告资格的主体可分为两类：一是行政行为的相对人；二是与行政行为有利害关系的人。通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。但是，受到行政行为影响的利害关系人的原告资格往往不易判断。从我国制定法及司法解释的规定看，行政诉讼原告资格经历了从“直接利害关系”标准【根据1980年《中外合资经营企业所得税法》第十五条规定，作为纳税义务人的合营企业具有提起行政诉讼的原告资格。但审理行政案件适用何种诉讼程序并无法律规定。1982年《民事诉讼法（试行）》第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这为法院审理行政案件提供了诉讼法的依据。由此可以推断，在《行政诉讼法》实施之前的阶段，行政诉讼原告资格与民事诉讼原告相同，即《民事诉讼法（试行）》第八十一条第一款第一项规定的“原告是与本案有直接利害关系的个人、企业事业单位、机关、团体”。这个时期《最高人民法院公报》公布的判例也可以佐证这一点】、“行政相对人”标准【 1989年《行政诉讼法》第四十一条第一项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”】、“法律上利害关系”标准【 1999年通过的《执行解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”】到“利害关系”标准【2014年修正的《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”】的演变。行政诉讼原告资格的范围呈现出一个不断拓宽的趋势，行政诉讼原告资格判断标准从主观转向客观，与法治国家发展和权利保护需求相适应，符合实质法治的精神。

债权人是否具有原告资格的问题，既是实践中比较常见的疑难问题之一，也是原告资格标准中较难以把握的部分。2018年《行政诉讼法司法解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”上述条款是对债权人原告资格的专门规定，即原则上债权人不具有原告资格，仅在例外情况下承认其原告资格。虽然《行政诉讼法司法解释》第十三条提供了判断标准，但留下的判断余地仍然较大，法律适用也存在一定的不确定性。

二、普通债权人原则上不具有原告资格

司法实践中，有的债权人认为行政机关的行政行为影响了其债权实现，常常对此提起行政诉讼。例如，债权人认为行政机关的罚款决定导致被处罚人（其债务人）无法履行债务，或承租人认为行政机关作出的征收房屋决定影响了其租赁权等。尽管债权是法律明确规定的一项权利，而且行政行为不利于债权行使的情形也的确会出现，但通常情况下，行政机关在进行特定领域的管理活动时，法律不会要求其因行政相对人的负债情况而有异于正常处理。

这是因为，债权人与债务人之间形成的债权债务关系属于民事法律关系，行政机关作出行政行为与相对人（债务人）之间形成行政法律关系，债权实现与否与行政机关的行政行为之间并不存在必然联系。故一般情况下，债权人不具有针对行政机关对相对人（债务人）所作的行政行为提起诉讼的原告资格。况且，债权属于私法范畴，通常不受具有公法性质的行政规范保护，债权人主张债权应通过民事诉讼途径获得救济。《行政诉讼法司法解释》第十三条关于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”的规定，属于有限地承认债权人原告资格的例外情形。本案中需要审查的争议焦点是，行政机关在进行不动产登记时，是否需要将登记申请人的负债情况纳入审核范围，即登记申请人的对外债务是否属于不动产登记时行政机关应予考虑的范畴。同时还需要考虑，起诉时原告是否对不动产享有区别于其他债权人的优先受偿权。

三、债权人在特定情形下具有原告资格

在行政诉讼中，判定债权人是否属于《行政诉讼法司法解释》第十三条但书规定的例外情形，需要参酌相关法律法规及司法解释的规定。比如，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定的四种情形：（1）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（2）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（3）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（4）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。当存在该四种情形之一时，房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人对该转移登记行为不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。上述规定说明，在债权人已经依循法定方式对债务人相关财产权施以限制的情况下，行政机关作出房屋转移登记行为时，应当预见到该行为可能对债权实现产生不利影响。此时行政机关应当对债权人的利益予以保护，并对是否作出相应行政行为慎重考虑。若行政机关未予以保护或考虑即作出房屋转移登记行为，债权人有权对该转移登记行为提起行政诉讼，故此时特定债权人具有原告资格。

在北京国联裕丰投资管理有限公司与武汉市住房保障和房屋管理局行政登记案【参见（2016）鄂7101行初6号、（2016）鄂71行终2号、（2017）鄂行申233号行政裁判书】中，“裕丰公司因受让取得案涉债权及抵押权，虽然裕丰公司承继该民事权利的民事行为发生在本案被诉行政行为作出之后，但因被诉行政行为与裕丰公司具有直接利益关系，故裕丰公司与被诉行政行为之间存在利害关系。因此，裕丰公司具有本案原告主体资格。根据有关法律、法规规定，抵押权仅因主债权消灭、抵押权已经实现、抵押权人放弃抵押权和抵押物灭失等法定事由而消灭。在建工程竣工后，抵押人和抵押权人未按照《城市房地产抵押管理办法》《房屋登记办法》的相关规定重新办理房地产抵押登记，并不必然导致抵押权消灭。”湖北高院认为，除非武汉市房管局能够提供证据证明其作出被诉行政行为即办理案涉房屋所有权转移登记时，该房屋的抵押权已消灭或者抵押关系已解除，否则仅仅凭借案涉房屋所有权登记信息中记载的房屋抵押状态显示为“无”，即认定该房屋没有设定抵押则存在失职，应当承担这一行政行为带来的不良影响。在该案中，虽然三级法院对于是否支持原告诉讼请求存在争议，但均认为原告受让建设银行武汉市分行对同昌公司享有的债权及抵押权，符合《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条第二项规定的情形，其与被诉房屋转移登记行为具有利害关系，具备原告资格。此案情况即属于《行政诉讼法司法解释》第十三条但书部分“行政机关作出行政行为时应予保护或者应予考虑”而未慎重考虑导致债权人权益受损之情形，债权人可以作出行为的行政机关为被告提起行政诉讼。

四、债权人与行政行为之间利害关系的厘定

准确把握“利害关系”的实质标准才能够在纷繁复杂的现象面前不迷失。判断是否具有利害关系，原告需要具备如下几个条件：一是原告主张的必须是权利或者类似权利的利益；二是该权益归属于原告，如果原告主张的利益属于他人，或者属于公共利益，也不宜承认其与行政行为之间具有利害关系；三是权益损害可能性必然存在而非主观臆想，虽然在立案阶段并不要求权益受到行政行为侵害的结果已经实际发生，但从原告的主观层面看其受损可能性是可以预见的；四是原告主张的权益受到行政法律规范的保护，即原告所主张的利益从规范或者目的来看，属于行政机关在作出行政行为时应予保护或考虑的范畴。

具体到房屋登记管理类案件中，若要肯定债权人的行政诉讼原告资格，则需判断房屋登记管理机关的登记行为对债权人是否产生实际影响。《民法典》第二百零九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。故包括所有权、担保物权等在内的不动产物权变动，均需由行政机关通过登记程序予以确认。债权人对这一行政确认程序是否有权提起行政诉讼，在司法实践中确实存在争议。

本案中，判断债权人甲公司是否具有利害关系的关键在于，甲公司所主张的利益是否属于房屋登记机关在作出初始登记或者转移登记行为时需要予以保护或考虑的范畴。在这个意义上，既要明确甲公司主张因行政机关何种行为而导致自身何种权益受到侵犯，也需判断行政机关在进行房屋登记时是否尽到了审慎审查义务。

本案债权人甲公司主张受损的权利属于何种利益。甲公司认为，根据《城镇房屋所有权登记暂行办法》《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，新建房屋办理所有权登记需要先办理竣工手续，并且需要提交相应的有关证明文件。债务人乙厂在申请办理涉案房屋产权证书时，没有提交建设工程规划许可证、施工许可证及房屋竣工验收资料等相关文件，而市房管局在乙厂未提交上述文件资料的情况下，仅根据有关批示即为其办理相关房屋产权证书，系作出的行政行为缺乏主要证据，违反了相关法律法规规定。甲公司承建的建设工程由市房管局违法进行了初始登记，后该房产又办理了抵押登记，抵押债权人因此具有优先受偿权，市房管局的违法登记颁证行为直接影响甲公司工程款债权的实现。甲公司因此认为，市房管局违法给乙厂颁发涉案房产证，导致其债权无法实现。根据审理查明的事实，甲公司主张工程价款优先受偿权，且认为因涉案房屋办理初始登记后又抵押给他人，造成其债权无法实现的后果。因此可以得出的结论是，甲公司与乙厂之间属于债权债务关系，因乙厂进入破产程序，该债权已在破产程序中进行申报和处理，无论其债权性质属于优先债权抑或普通债权，均应在破产程序中予以确认并清偿，若其没有获得清偿，亦应根据《企业破产法》规定的相应程序主张债权。

本案债权人甲公司主张，根据《城镇房屋所有权登记暂行办法》《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，新建房屋办理所有权登记需要先办理竣工手续，并且需要提交相应的有关证明文件。债务人乙厂在申请办理涉案房屋产权证书时，没有提交建设工程规划许可证、施工许可证及房屋竣工验收资料等相关文件，而市房管局在乙厂未提交上述文件资料的情况下，仅根据有关批示即为其办理相关房屋产权证书，系作出的行政行为缺乏主要证据，违反相关法律法规规定。甲公司承建的建设工程由市房管局违法进行了初始登记，后该房产又办理了抵押登记，抵押债权人因此具有优先受偿权，市房管局的违法登记颁证行为直接影响甲公司工程款债权的实现。甲公司因此认为，市房管局违法给乙厂颁发涉案房产证，导致其债权无法实现。仅从上述道理看，依法对建筑工程享有优先受偿权的施工单位，对于行政机关的违法颁证行为，依法享有原告资格，理由是成立的。但是，根据审理查明的事实，甲公司主张工程价款优先受偿权，且认为因涉案房屋办理初始登记后又抵押给他人，造成其债权无法实现的后果，但因乙厂进入破产程序，破产程序中人民法院已经否定其优先权，破产程序结束之后，提起对违法颁证行为提起行政诉讼，其债权债务已经在破产程序中终结，更不再对建筑物享有优先受偿权。因此，甲公司提起行政诉讼时，与被诉颁证行为不具有利害关系，没有原告资格。——