浅析农村宅基地上房屋买卖合同效力认定及房屋所有权问题

浅析农村宅基地上房屋买卖合同效力认定

及房屋所有权问题

近年来宅基地纠纷的相关问题，比如非集体经济组织成员购买农村宅基地上房屋合同效力及房屋所有权问题，且该问题在现实生活中屡见不鲜。具体而言，近年来大量农民外出务工，农民将宅基地上房屋转让给非本集体经济组织成员且日益频繁，但是目前我国法律没有对农村宅基地上房屋买卖合同的效力作出具体规定，由此在司法实践之中存在合同有效以及无效认定的争议。另外，法案“盘活利用闲置宅基地，鼓励集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等”的提出也表明农村闲置宅基地及地上房屋买卖问题的尖锐。故本人作为一名律师，尝试浅谈农村宅基地上房屋买卖合同效力认定及房屋所有权问题，给自身的律师工作赋予新的考验。

一、认定宅基地上房屋买卖合同效力的类型

（一）宅基地上房屋买卖合同有效的类型

1.农民将宅基地上房屋卖与城镇居民前或同时，该房屋所在宅基地因征收已转为国有土地，农民身份转为城镇居民，则宅基地性质发生转变，可以认定房屋买卖合同有效。

2.非本集体经济组织成员购买农村宅基地上房屋后，经有批准权的机关批准和当地集体经济组织同意，办理了房屋所有权和宅基地使用权产权变动手续，并取得合法权属证书的，可以认定房屋买卖合同有效。

3.非本集体经济组织成员购买房屋后，已将其户口迁入房屋所在地，申请加入当地集体经济组织，转为农民身份的，可以认定房屋买卖合同有效。

4.房屋买卖合同的买受人、协议签字人虽然为城镇居民身份，但其配偶或父母、子女为购买房屋所在地集体组织成员，且在购买房屋时系家庭成员共同出资，亦为共同居住的，村集体经济组织同意其房屋买卖合同内容的，可以依法认定为家庭共同购房，房屋买卖合同有效。

5.《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定城镇居民不能购买农村房屋，即房屋买卖行为发生在“国办发（1999）39号通知”颁发之前的房屋买卖合同有效。

6.对同一房屋经过多次买卖、转让，最终房屋的受让人为本集体经济组织成员的，可以认定房屋买卖合同有效。

7.城镇居民购买的小产权房，已经县级以上人民政府对小产权房所在小区办理了相关征地和出让、规划、施工验收、补交土地出让金、交易税费等，依法完善了商品房出售的合法化手续的，可以认定房屋买卖合同有效。

8.农民将宅基地上房屋出让给本集体经济组织成员，买卖合同是双方的真实意思表示，未违反法律规定，房屋买卖合同有效。

（二）宅基地上房屋买卖合同无效的类型

1.按照“房地一体”原则，农村宅基地为集体所有，土地使用权不得出让、转让。宅基地使用权具有人身依附性，非该集体经济组织成员不能取得。农民在买卖房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体利益，房屋买卖合同无效。

2.将宅基地上房屋转让给非本集体经济组织成员，违反《土地管理法》、《民法典（物权编）》等规定，宅基地使用权仅限于本集体经济组织成员，房屋买卖也只能在本集体经济组织成员之间流转，故房屋买卖合同无效。

3.农村房屋买卖虽经村委会同意，并缴纳税费，但未经县级以上人民政府批准而认定房屋买卖合同无效。

4.买受人应符合申请宅基地建房用地条件，购房者受“一户一宅”限制，农村居民如果本身拥有宅基地，如果再购买农村宅基地房屋，合同无效。

5.农民将宅基地上房屋出卖给非本集体经济组织成员而认定房屋买卖合同无效。

6.农村房屋买卖合同是要式合同，经政府批准和许可后才能生效，但合同未经土地主管部门批准，故合同无效。

二、农村宅基地上房屋买卖合同效力认定存在的问题

（一）认定宅基地上房屋买卖合同无效法律依据不充分

1.《中华人民共和国土地管理法》(2019年修正)（以下简称“新土地管理法”）第二条以及第九条仅规定了农村宅基地的所有权归属于农民集体，但并未明确集体所有的宅基地农民是否可以将其使用权出售，以及出售后所签订的房屋买卖合同是否有效，房屋买受人主体范围是什么。第十一条仅规定了由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理农民集体所有的土地，未对农民出售宅基地上房屋及房屋所占用的宅基地使用权的行为作出禁止性规定，也没有明文规定不得将此出售给非本村集体经济组织成员。第六十二条规定了“一户一宅”的原则，但该原则并不是判断宅基地上房屋买卖合同效力的强制性规定，这已经在司法实践之中达成共识。第六十三条规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，并且也明确“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押”，由此可见新土地管理法已经在符合条件的情况下允许农村宅基地上房屋及宅基地使用权的买卖行为。

2.《中华人民共和国民法典》第十三章专章规定了宅基地使用权，其中第三百六十二条“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，该条虽然规定了宅基地使用权的主体对于宅基地有占有和使用的权利，但也并未明确是否可以将宅基地使用权出售，以及出售后所签订的房屋买卖合同是否有效的问题。同时，该条并未对宅基地使用权主体身份进行明确的界定，只是笼统的定义为宅基地使用权人。由此可见民法典已经在一定的条件之下允许农村宅基地上房屋及宅基地使用权的买卖行为。另外，第一百五十三条已经明确了违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是司法实践之中却将属于低位阶、非正式法律渊源的国家宅基地政策混同于高位阶、正式法律渊源的法律、行政法规，由此会引起判决说理过程的逻辑裂痕，无法为认定宅基地上房屋买卖合同无效提供充分的法律依据。

（二）有效判决与无效判决冲突频现

司法实践之中，法院作出有效、无效判决都能充分说明理由，也都能援引相关的法律依据。但是针对相似的案件情况，则会存在同案不同判的情形。比如对于农村宅基地上房屋买卖合同签订在《土地管理法》、国家禁止性规定生效前、房屋买卖双方都是农村人且都是农村户籍，但不属于同一农村集体经济组织成员、经过“连环买卖”，房屋最终流入本集体经济组织成员的情形，有的法院认定会农村宅基地上房屋买卖合同有效，有的法院则会认定农村宅基地上房屋买卖合同无效。

（三）缺少关于损失赔偿责任划分的法律依据

司法实践中，农村宅基地上房屋买卖合同被法院认定为无效之后，为了平衡买卖双方的利益，部分法院会委托评估机构评估房屋的当前价值，然后由出卖人赔偿买受人相应的差值，而针对已经支付的购房款要先对房屋使用费进行折抵，剩余部分返还给买受人。但是对于已划入拆迁范围尚未确定拆近补偿方式的房屋却很难作出合理评估，并且评估机构所引用的房屋市场价值可能与实际存在差距，从而导致宅基地上房屋买卖双方对房屋差价部分产生争议，进而无法在确定价值的基础上划分过错比例，也即存在有的法院会判定出卖人承担百分之七十的过错比例、买受人承担百分之三十的过错比例。另外也存在相同案情的不同法院，法院会判定出卖人、买受人各承担百分之五十的过错比例，从而导致裁判结果的不一致，影响司法的统一。

（四）“房地一致”原则一定程度上限制宅基地使用权及地上房屋流转

首先，将房地捆绑在一起限制了当事人对其所有的房屋的处分，使得农村宅基地上的房屋无法充分利用，影响了农村宅基地上的房屋的利用效率，违背民事活动遵从双方的自愿原则。其次，民法典物权编与城市房地产管理法的“房地一致”原则主要针对的是城市之中的建设用地使用权，面向的对象也主要是国有土地上的商品房，但对宅基地使用权却并无规定。再次，新土地管理法中并没有对“房地一致”原则作出规定，也表明一定程度上支持宅基地使用权不适用“房地一致”原则。最后，即使“房地一致”原则可类推适用宅基地领域，农村宅基地上房屋的权利也不必然依照宅基地使用权人来确定，因为“房地一致”原则主要规范的是通过法律行为处分不动产的情形，目的是通过强制房地一并处分以防止房地分离的情况，从而减少纠纷。而建造房屋乃行为人基于事实行为原始取得所有权，因而“房地一致”原则会在宅基地领域限制宅基地使用权及地上房屋的流转。

三、解决农村宅基地上房屋买卖合同效力认定及房屋所有权问题的意见建议

（一）明确农村宅基地上房屋买卖合同效力认定的司法裁判准则与标准

针对司法实践中出现的“同案不同判”现象，应针对各类情形分类处理，区分农村宅基地上房屋买卖不同情形之间有效判决与无效判决的类型特点，达成统一的审判意见，提高司法公信力。

依照目前法律规定，对于以下几种情况应当承认农村宅基地上房屋买卖合同有效。第一，1999年5月出台《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》以前，我国从未有过明令禁止宅基地房屋的交易和流转。而1988年颁布的土地管理法第41条规定了“允许城镇居民使用农村宅基地建房”，便赋予了城镇户口性质的居民购买宅基地上房屋的权利，还细化了相关的配套审批流程。因此，对于在1999年5月前发生的农村宅基地上房屋买卖合同应认为有效。第二，房屋最终流转至本集体经济组织成员处的“连环买卖”行为，即使依照“房地一体”模式，最终也不违背“宅基地使用权只能流转给本集体经济组织内个体”的准则。立法上对宅基地上房屋流转方面的限制原因是要充分保障农民享有的宅基地人身附属性和社会福利性，而此种情形并未导致宅基地使用权流转至其他集体经济组织成员或城镇居民处，所以此种情形下的农村宅基地上房屋买卖合同有效。第三，宅基地性质发生变动，从原本的集体经济组织所有性质变化为国家所有的性质，表明土地性质已经发生了根本性变化，故房屋买卖合同的效力认定不再受宅基地使用权相关法律规定的限制，应当适用国有建设用地使用权的相关法律规定而认定有效。第四，农村宅基地上房屋买卖合同经村委会或村民大会认可、盖章，应认为房屋买卖合同有效，原因是村委会或村民大会是基层群众自治组织，所作的决定体现村民意愿，房屋买卖合同因此有效。

另外，应梳理并重新审视认定宅基地上房屋买卖合同无效的法律依据。由于我国新土地管理法与民法典（物权编）在法律条文规定方面存在理解偏差，实践中出现对法律规定具有不同的分析与理解，从而导致宅基地上房屋买卖合同效力认定的矛盾与冲突。另外，按照民法典中三百六十三条和一百五十三条的规定，对于农户将宅基地上房屋出卖给城镇居民的转让行为，法院在法律适用上的裁判理由是违反了相关法律法规以及我国相关政策，依法确认为无效。但是对于不同的转让客体而言，能否将非本集体经济组织成员也排除于房屋买卖客体之外，在司法实践中也同样存在判决的矛盾与冲突。然而，综合考量1993年国务院办公厅出台的39号通知、2004年的28号决定以及2007年的71号通知可知，并未禁止将农村宅基地上房屋转让给其他村集体组织成员，这导致了不同法院之间对于村集体间房屋买卖合同效力出现认定不一的结果，持肯定观点的法院判决认为法无禁止即自由，不应认定为无效；而持否定观点的法院判决认为国务院及国务院办公室下发的通知和决定其内在目的是为了维持宅基地对本集体经济组织成员的保障功能，无论转让对象是城镇居民还是其他村集体成员，都会导致本村集体成员在丧失宅基地上房屋的基础上，丧失对特有成员的保障性，由此应认定房屋买卖合同无效。故针对司法实践中的裁判矛盾，国家应出台相关政策对此予以具体规定。

（二）赋予法官自由裁量权，合理划分各自过错承担比例

针对宅基地上房屋买卖合同被宣告无效之后，司法实践之中在过错承担的比例上，偏向于出卖人承担百分之七十的责任，买受人承担百分之三十的责任，并建议以此比例统一司法裁判标准。我认为即便该标准具有一定的合理性，但是仍有不可取的地方，应该通过司法解释的形式确定划分过错的比例：在划分出卖人以及买受人过错的比例时，应该具体案件情况具体分析，赋予法官自由裁量权，但是自由裁量权应该在百分之六十至百分之八十之间浮动，即确定出卖人承担的过错比例；如果出卖人与买受人都没有过错，法院应该裁判出卖人与买受人承担对等的责任，即出卖人承担百分之五十的责任，买受人承担百分之五十的责任。只有这样，才能为赔偿责任划分比例提供法律依据，便于司法的统一。

（三）创建宅基地使用权法定租赁制度

在农民将宅基地上的房屋卖给非集体经济组织成员时,表面上看是宅基地使用权人也一并将宅基地使用权卖给了非集体经济组织成员。但是并不能认为房屋买受人就此获得了宅基地使用权，而是应当认为房屋买受人获得了使用宅基地的权利，且该项权利并不是从原宅基地使用权人处取得的,而是从宅基的所有权人即集经济组织处取得。通过新土地管理法可知，土地管理法允许进城落户的农村村民依法自愿且有偿的退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和住宅。通过2019年9月农业农村部印发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》可知，城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，租赁合同的期限不得超过20年，合同到期后，双方可以另行约定。更有学者提出房屋买受人取得的新使用权可以称为“宅基地法定租赁权”。由此可见，在宅基地房屋上存在三种权利，分别是“宅基地使用权、宅基地房屋所有权、宅基地法定租赁权”。非集体经济组织成员从农民处购买宅基地上房屋后，一方面拥有宅基地上房屋的所有权，另一方面在保持农村集体经济组织在拥有宅基地所有权的前提上，与农村集体经济组织形成租赁关系，进一步发挥了宅基地上房屋的财产性，故创建宅基地使用权法定租赁制度势在必行。

（四）建立宅基地房屋确权登记制度

宅基地上房屋买卖比较困难的主要原因是产权不明确，所以建立宅基地上房屋的确权登记制度能够很大程度上解决宅基地上房屋买卖。但是在实践之中，由于大部分宅基地上房屋并没有与之对应的不动产权属证书，是直接导致宅基地上房屋买卖发生纠纷的重要原因。所以，可以明确宅基地上房屋确权登记的责任主体，也即由乡镇政府作为宅基地上房屋确权登记的审批机关，进一步完善房地一并登记的制度，实现宅基地房屋的财产性质，为非集体经济组织成员购买宅基地房屋提供制度条件。