案情简介：

张某、侯某国、侯某京、侯某磊、侯某才、侯某记、侯某全系河南省泌阳县黄山口乡村民。因泌阳县为合理利用泌阳县自然资源，促进区域绿色建材产业发展，泌阳县人民政府与中国联合水泥集团有限公司于2019年6月14日签署了《项目投资协议》。7月2日，泌阳县人民政府常务会议研究并同意《中国联合水泥集团有限公司投资泌阳县花岗岩矿山整合利用项目协议》。12月30日，泌阳县人民政府作出《拟征收土地告知书》并进行了公告。

经征求意见，泌阳县上侯组大部分村民同意实施征收土地。泌阳县黄山口乡人民政府拟定了《泌阳县石材加工区征地拆迁补偿办法(草稿)》，分别征求了泌阳县自然资源局、泌阳县人力资源和社会保障局、泌阳县财政局、泌阳县农业农村局等意见。2020年3月19日，泌阳县黄山口乡人民政府将《泌阳县石材加工区征地拆迁补偿办法》报请泌阳县人民政府审批。2020年7月29日，泌阳县人民政府作出《关于同意泌阳县石材加工区征地拆迁补偿办法的批复》。

2021年6月24日，侯某国等七人对上述批复不服，向驻马店市人民政府申请行政复议。驻马店市人民政府受理行政复议后，于2021年9月7日作出了行政复议决定。侯某国等七人对复议决定仍不服，向一审法院提起行政诉讼。

诉讼过程：

法院裁定：1.撤销泌阳县人民政府作出《关于同意泌阳县石材加工区征地拆迁补偿办法的批复》；2.撤销驻马店市人民政府作出的行政复议决定；

法院认为：

在一审法院审理过程中，侯某国等七人中的侯某京、侯某磊、侯某才、侯某记、侯某全向一审法院自愿申请撤诉，一审法院已对撤诉申请另行作出行政裁定。

驻马店市中级人民法院一审认为：张某、侯某国起诉请求撤销的原行政行为系泌阳县人民政府作出的《关于同意泌阳县石材加工区征地补偿办法的批复》，该批复在形式上并非直接针对当事人作出，而是上级政府对下级部门所作方案的审批。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014年7月29日修订)第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。

征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。该款规定了土地征收补偿安置方案的拟定、批准、实施以及补偿标准争议解决的救济途径。土地征收补偿安置方案的批复，具有过程性、内部性特征，并不对当事人的权利义务产生直接影响。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第五项之规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。关于驻马店市人民政府行政复议决定，根据上述司法解释第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。

故，本案应一并驳回张某、侯某国的起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项及第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回张某、侯某国的起诉。

张某、侯某国不服一审裁定，向本院上诉称：

1.被诉批复是在没有征地批文的情况下作出，且其他被征收人据此签订了补偿协议，该批复相当于征收土地及房屋的决定，已经对外产生法律效力，对张某、侯某国的实体权利产生了影响，具有可诉性。

2.被诉批复是在征收土地方案未获批准的情况下作出的，违反了旧的《土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》的相关规定，属于程序违法，依法应当予以撤销。

3.泌阳县人民政府批准的补偿方案不符合新旧《土地管理法》确定的征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，属于实体违法，依法应予以撤销。综上，一审裁定错误，请求撤销一审裁定，指令本案进行审理。

泌阳县人民政府答辩称：

1.被诉批复属于过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。

2.张某、侯某国的利益没有因被诉批复受到损害，不是本案适格原告。

综上，一审裁定正确，请求驳回张某、侯某国的上诉，维持一审裁定。

驻马店市人民政府答辩称：

征收补偿安置方案的制定及批准程序符合法律规定，被诉批复依据充分，内容适当，程序合法。驻马店市人民政府作出维持被诉批复的复议决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。

综上，一审裁定正确，请求驳回张某、侯某国的上诉，维持一审裁定。

本院经审理查明事实与一审法院查明事实一致。

本院认为，本案被诉行政行为系泌阳县人民政府作出的《关于同意泌阳县石材加工区征地补偿办法的批复》及驻马店市人民政府针对该批复行为作出的复议决定。泌阳县人民政府作出被诉批复，同意泌阳县黄山口乡人民政府拟定的《泌阳县石材加工区征地拆迁补偿办法》，该补偿办法中明确载明了征地拆迁涉及的范围、补偿标准、安置人口的认定、房屋补偿及安置办法、补助及奖励等内容，其实质为征收安置补偿方案。

根据泌阳县人民政府一审提交的证据，该被诉批复与补偿办法共同张贴在项目实施地进行公示，且部分村民已经依据该补偿办法签订了补偿安置协议，该征地项目已实际实施。因此，被诉批复已实际对外发生法律效力，实际相当于征收土地或房屋的决定，对被征收人的权利义务产生了影响。一审裁定以被诉批复属于内部性、过程性行为，不属于行政诉讼受案范围裁定驳回张某、侯某国的起诉，适用法律不当，本院予以纠正。

相关法条

人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

判决结果：

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，裁定如下：

一、撤销河南省驻马店市中级人民法院(2021)豫17行初142号行政裁定；

二、本案指令驻马店市中级人民法院继续审理。

律师评案：

1. 政府作出的行政批复属于政府的意思表示，应当属于行政诉讼的受理范围

2. 在分辨是否属于行政诉讼的受理范围案件时要注意行政部门是否侵害了自身的合法权益，而且侵害者是否属于行政部门。行政部门是具社会公共性且享有职权的政府部门。

3. 行政诉讼的受案范围包括：对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；对征收、征用决定及其补偿决定不服的；申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

4. 权利受到侵害时分辨侵害者主体身份是诉讼的第一步，只有明确主体身份我们才可以对症下药，去相应机关单位维护自己的合法权益。