浅谈政府信息公开中的几个相关问题

政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。同时，通过政府信息公开，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。

本文将从行政相对人角度和行政机关角度就政府信息公开中的几个相关问题展开分析讨论。

一、行政相对人所申请公开的政府信息应当是行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条之规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”同时根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的相关规定，“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《政府信息公开条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”

二、行政相对人应当根据下列不同情形向有关行政机关提出信息公开申请。

1、行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。2、行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。3、行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。4、两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。[2]  

三、具有过程性、内部性的《会议纪要》等文件可以不予信息公开。

《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开；涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开；行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开；行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”[3]

内部信息、过程信息、决策信息被列为可以不公开的情形。主要原因在于这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨碍坦率的意见交换以及正常的意思形成，从而降低政府效率。这类信息免于公开，目的是保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论，并防止在决定作出以前不成熟地予以公布。[4]

四、行政相对人申请公开的政府信息，行政机关未制作、未获取、未保存以及保管不善造成信息灭失无法找到，应视为该信息不存在。

如前所述，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。那么对于因保管不善造成信息灭失无法找到的，行政机关应当如何回复相对人呢？

根据最高人民法院的裁判观点，“行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失是否合法问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围。同时根据《政府信息公开条例》第二十一条第三项规定，政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。在现行立法未对“政府信息不存在”的内涵和外延作出明确界定的情况下，除明确答复政府信息不存在外，行政机关答复未制作、未获取、未保存、未找到相应的政府信息，均可视为属于政府信息不存在范畴。”

参考资料：

1.（2019）最高法行申5540号裁判文书

2.《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条

3.《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条至第十六条

4.（2017）最高法行申1310号文书裁判观点

5.（2017）最高法行申1310号裁判文书

6.（2017）最高法行申9250号裁判文书