最高人民法院对十三届全国人大二次会议第7974号建议的答复
您提出的关于谨慎使用企业资产查封措施的建议收悉，经商全国人大监察和司法委员会，现答复如下：一、关于防止滥用诉前保全、诉讼中保全的问题《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第一百条至第一百零五条对此作了明确规定。但由于《民事诉讼法》规定得较为简单，实践中存在一定被滥用的空间。正如您建议中所指出的，有些当事人会滥用诉前查封权，申请法院过度查封、冻结资产。为此，最高人民法院及时出台了《关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》（以下简称《财产保全规定》），从多个方面对保全制度予以规范，充分体现公正、善意执行的理念，平等保护各方权益。（一）对诉前保全和诉讼保全区别对待，对诉前保全的使用更为谨慎、严格。首先，对二者规定不同的担保数额。《财产保全规定》第五条第二款规定“利害关系人申请诉前财产保全的，应当提供相当于请求保全数额的担保；情况特殊的，人民法院可以酌情处理。”该规定明显有别于诉讼保全中担保数额不超过请求保全数额的百分之三十的要求。其次，对诉前保全后提起诉讼的时间做出限制。《财产保全规定》第二十三条明确“采取诉前财产保全措施后三十日内不依法提起诉讼或者申请仲裁的”，申请保全人应当及时申请解除保全，申请保全人未及时申请人民法院解除保全，应当赔偿被保全人因财产保全所遭受的损失。再次，为避免当事人滥用保全，第五条第三款规定“财产保全期间，申请保全人提供的担保不足以赔偿可能给被保全人造成的损失的，人民法院可以责令其追加相应的担保；拒不追加的，可以裁定解除或者部分解除保全。”（二）在对保全制度予以规范的同时，赋予当事人多项救济途径。一是提供担保请求解除保全，《财产保全规定》第二十二条规定“财产纠纷案件，被保全人或第三人提供充分有效担保请求解除保全，人民法院应当裁定准许。”二是在诉讼中，根据第二十五条规定，申请保全人、被保全人对保全裁定或者驳回申请裁定不服的，可以自裁定书送达之日起五日内向作出裁定的人民法院申请复议一次，人民法院应当自收到复议申请后十日内审查并作出裁定。三是在执行实施保全中，根据第二十六条规定，申请保全人、被保全人、利害关系人认为保全裁定实施过程中的执行行为违反法律规定提出书面异议的，人民法院应当按照执行异议和复议的程序审查处理。四是对案外人对诉讼争议标的以外的财产进行保全提出异议的，根据第二十七条规定，按照案外人异议之诉的诉讼程序进行救济。五是根据《民事诉讼法》第一百零五条“申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。”二、关于谨慎使用查封、冻结措施，在采取查封、冻结措施时应根据涉案金额适度查封相关资产的问题我国法律规定、司法解释等规范性文件中，实际已经对该项原则多次予以明确、重申。《民事诉讼法》及民事诉讼法司法解释等法律规定明确要求不得超标的查封。《财产保全规定》有多项条款规定要求在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对当事人生产经营活动影响较小的财产进行保全。第十三条明确规定“被保全人有多项财产可供保全的，在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对其生产经营活动影响较小的财产进行保全。人民法院对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用。”同时第十五条明确规定，“可供保全的土地、房屋等不动产的整体价值明显高于保全裁定载明金额的，人民法院应当对该不动产的相应价值部分采取查封、扣押、冻结措施”。同时，为全面落实《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》精神，最高人民法院出台了《关于在执行工作中规范执行行为切实保护各方当事人财产权益的通知》，要求各级法院审慎把握司法政策，平等保护公有制经济、非公有制经济等各类市场主体合法权益，特别对被执行人为企业主体案件处理时，一是在财产控制中，能够采取“活封”“活扣”措施的，尽量不采取“死封”“死扣”措施；二是在财产处置中，在不损害债权人利益的情况下，允许被查封人在法院监督下处置财产，尽可能增强资产的流动性，提高资产的经济效能；三是在执行方式上，尽量优先采取方便执行且对当事人生产经营影响较小的执行措施，以减少强制执行成本、力争最小权益减损；四是在执行进程上，对当事人间达成和解或者被执行人、案外人提供合适担保的情形下，依法暂缓执行或中止执行。对于您提出的不得超标的查封问题，最高人民法院领导一直高度重视。自去年以来，周强院长多次在全国视频会议上进行强调。例如，2018年11月，周强院长在全国法院“基本解决执行难”视频会议上的讲话明确提到，“要进一步强化公正执行、善意执行、文明执行理念，依法审慎适用强制措施，禁止超标的、超范围查封、扣押、冻结涉案财物，最大限度减少司法活动对涉案企业正常生产经营活动的不利影响”。在今年刚刚结束的全国法院执行工作视频会上，周强院长部署执行工作下一阶段重点任务时，又着重提出“要进一步提高公正规范文明执行水平。要进一步健全执行权力运行监督制约机制，将执行权纳入‘制度铁笼’和‘数据铁笼’，严禁超标的查封、违法变更追加当事人和违法查扣案外人财产等行为，最大限度减少对企业正常生产经营活动的不利影响，切实保障合法权益。”经过这几年的持续奋战、攻坚克难，我们的执行工作取得了一定成绩，也发生了很大的变化。最高人民法院将督促各级法院严格执行财产保全的现行法律和司法解释以及指导意见的规定，充分保护各方当事人的合法权益。同时，根据您的建议，我们将对现行诉前保全法律法规的实施状况进一步开展调研，总结审判执行实践经验，不断探索诉前保全的合理途径和方法，通过司法解释、指导意见、指导案例等形式加强对下指导监督。借助此次制定《民事强制执行法》的契机，我们也拟将实践中的经验做法尽可能吸收到法律中去，最大限度减少不合理诉前保全给被查封人的生产经营带来的负面影响，进一步规范、完善诉前保全、诉讼中保全制度。感谢您对人民法院工作的关心和支持。
2019年7月30日
《最高人民法院关于在经济审判工作中严格执行<中华人民共和国民事诉讼法>的若干规定》【法发〔1994〕29号】
第十五条
人民法院对有偿还能力的企业法人，一般不得采取查封、冻结的保全措施。已采取查封、冻结保全措施的，如该企业法人提供了可供执行的财产担保，或者可以采取其他方式保全的，应当及时予以解封、解冻。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释【法释〔2015〕5号】第一百六十七条
财产保全的被保全人提供其他等值担保财产且有利于执行的，人民法院可以裁定变更保全标的物为被保全人提供的担保财产。
《最高人民法院关于在执行工作中规范执行行为切实保护各方当事人财产权益的通知》【法〔2016〕401号】第三条第二款
在采取具体执行措施时，要注意把握执行政策，尽量寻求依法平等保护各方利益的平衡点：对能采取“活封”“活扣”措施的，尽量不“死封”“死扣”，使保全财产继续发挥其财产价值，防止减损当事人利益，如对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时，指定被保全人保管的，应当允许其继续使用；对车辆进行查封，可考虑与交管部门建立协助执行机制，以在车辆行驶证上加注查封标记的方式进行，既可防止被查封车辆被擅自转让，也能让车辆继续使用，避免“死封”带来的价值贬损及高昂停车费用。对有多种财产并存的，尽量优先采取方便执行且对当事人生产经营影响较小的执行措施。在不损害债权人利益前提下，允许被执行人在法院监督下处置财产，尽可能保全财产市场价值。在条件允许的情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。对符合法定情形的，应当在法定期限内及时解除保全措施，避免因拖延解保给被保全人带来财产损失。《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》即将正式施行，各级人民法院要在执行工作中认真贯彻落实。