律师观点分析

上诉人驻马店市国土资源局（以下简称驻马店国土局）因被上诉人张XX诉驻马店市人民政府、驻马店市国土资源局经济开发区分局（以下简称国土局经开区分局）及一审第三人驻马店市经济开发区金河办事处东高社区居委会关后居民一组（以下简称关后居民一组）、廖XX行政不作为一案，不服信阳市中级人民法院（2014）信中法行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人驻马店国土局的委托代理人华X、白X，被上诉人张XX及其委托代理人朱XX，一审被告驻马店市人民政府、国土局经开区分局的委托代理人华X，一审第三人关后居民一组代表人关XX及其委托代理人周XX，一审第三人廖XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
信阳市中级人民法院一审查明：1995年，张XX以1.3万元的价格向驻马店市橡林乡东高庄村委会购买宅基地一份并于1999年7月7日分别向驻马店金桥开发区财政局、驻马店金桥经济技术开发区土地管理办公室、驻马店XX公司缴纳了耕地占用费、罚款和综合收费。1999年9月，驻马店市人民政府和驻马店市土地矿产管理局（现驻马店国土局）为张XX颁发了驻市国用（99）字第7837号国有土地使用证。该土地使用证载明的使用权人为张XX本人，四至界限为“东：路，西：空宅，南：空宅，北：空宅；用地面积为132平方米”。该块土地坐落于现驻马店市驿城区团结路与文祥路交叉口东南角。发证之前由第三人关后居民一组进行了丈量并交付给张XX，之后土管局工作人员也到现场进行了勘察，但并未邀请第三人关后居民一组到场签字确认。第三人廖XX于1996年1月20日在第三人关后居民一组亦购买宅基地一处，面积165平方米，并于2000年4月5日办理了相应的土地使用证。1999年12月8日张XX因涉嫌制造、贩卖毒品罪被刑事拘留，后被判刑15年，于2010年3月7日获释。张XX在服刑期间，于2001年以第三人廖XX、关后居民一组为共同被告向驻马店市驿城区人民法院提起民事诉讼，认为所购宅基地被廖XX侵占建房，关后居民一组重复卖地，请求二位第三人返还宅基地并赔偿损失。2001年6月8日驿城区人民法院作出（2001）驿民初字第474号民事判决，以张XX和廖XX均持有合法有效土地证为由，判决驳回张XX诉讼请求。出狱之后，张XX向驻马店国土局、国土局经开区分局提交申请，要求为其确定土地使用证的用地位置，驻马店国土局未作出答复，国土局经开区分局于2014年4月29日书面告知张XX向第三人关后居民一组要求处理。张XX不服，向法院提起行政诉讼，请求法院判令被告依法履行职责，确认其所持有的驻市国用（99）字第7837号国有土地使用证的用地位置。
信阳市中级人民法院一审认为：（一）本案系起诉行政机关不作为诉讼，原告张XX1999年9月取得了驻马店市人民政府和驻马店市土地矿产管理局（现驻马店国土局）颁发的驻市国用（99）字第7837号国有土地使用证，其可以依据该证件随时要求被告驻马店市人民政府和驻马店国土局履行与颁发土地证相关联的法定职责。因此，原告的诉讼并未超过法定的起诉期限。（二）被告驻马店市人民政府作为土地行政登记的发证机关，驻马店国土局作为土地行政主管部门，其职责不仅仅包括颁发土地使用证，同时亦包括具体确定土地使用范围和位置。本案中，第一、二被告颁发给原告的驻市国用（99）字第7837号国有土地使用证四至界限不清，无法落实用地位置。在原告向驻马店国土局提出确认用地位置的申请后，驻马店市人民政府和驻马店国土局负有为其确认用地位置的法定义务，其不予答复的行为违法。被告国土局经开区分局在本案中，并非颁发土地使用证的行政机关，原告对该分局的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条之规定，判决：一、被告驻马店市人民政府、驻马店市国土资源局对原告张XX依据驻市国用（99）字第7837号国有土地使用证申请确认用地位置不予解决的行为违法；二、责令被告驻马店市人民政府、驻马店市国土资源局在本判决生效后60日内为原告张XX确定用地位置；三、驳回原告张XX的其他诉讼请求。
驻马店国土局不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）上诉人没有为张XX确定其用地位置的法定职责。上诉人是在确认张XX的土地权属来源清楚，四至无争议后为其颁发的土地证，之后上诉人的具体行政行为完成，法律义务已经履行完毕，上诉人无法定的义务再为其确认土地的详细位置。（二）张XX持有的土地证所载明的土地详细位置自己是清楚的，土地位置不能确定，是因为原土地出售人村民组重复卖地导致的，其应该向村民组及侵占方廖XX主张权利，其纠纷应通过民事诉讼解决。综上，一审判决适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回张XX的诉讼请求。
被上诉人张XX答辩称：（一）上诉人具有为答辩人明确用地位置的法定职责。本案中，当初在给张XX丈量土地的时候，四周都是空地，并没有非常明确的四邻和参照物，随着后来客观环境的变化导致张XX所持土地证的四邻不清、界限不明，无法明确该证所确定的具体用地位置，张XX的合法权益无法得到保护。上诉人让找关后居民一组解决是明显的不作为行为，因为关后居民一组不是国家行政机关，没有该项职能。（二）本案无法通过民事诉讼程序解决。答辩人的土地证四至界限不明，在答辩人无法证明自己的合法权益的情况下，答辩人凭什么、有什么理由、以谁为被告提起民事诉讼？综上，一审判决认定事实正确，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
关后居民一组答辩称：廖XX在张XX宅基地北面同样买有一宗宅基地，并在1999年7月办理了驻市集建宅（99）第7303号《国有土地使用证》，案外人周X盖房时占用，将廖XX的宅基地私自调整到了张XX的宅基地上，并于2000年4月5日由原驻马店市人民政府重新办理了新的土地使用证。就是在为廖XX重新办证的过程中，上诉人工作人员严重不负责任，将张XX持有的驻市国用（99）字第7837号国有土地使用证仍然有效的情况下，又为廖XX换发了驻市集建宅（99）第7303号《国有土地使用证》，造成一宗宅基地重复办证，张XX宅基地找不到的局面，上诉人应承担全部责任。答辩人不存在重复卖地的事实，上诉人在没有任何证据的情况下，推托责任嫁祸别人。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结论正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人廖XX答辩称：其持有的驻市集建宅（99）第7303号《国有土地使用证》合法有效，四至清楚，其在该地块建房有合法手续，不侵犯任何人的合法权益。
一审被告驻马店市人民政府、国土局开发区分局的答辩意见与上诉人的上诉意见相同。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审查明的事实与一审一致。本院认为：
（一）驻马店市国土局和驻马店市人民政府应当履行为张XX确定用地位置的法定职责。土地使用权证是当事人享有土地使用权的唯一凭证，四至清晰、位置明确是土地使用证必备的要件，否则，当事人便无法真正据此行使对土地所享有的权利，土地登记及土地使用权证的颁发也就失去了意义。本案中，张XX所持有的、加盖驻马店市人民政府和驻马店国土局公章的土地使用证对地块四至的描述笼统、模糊，张XX无法凭借该证证明自己的权利。无论基于何种原因形成这种情况，颁证机关均有义务为张XX确认用地位置，使张XX的权益得以明确，这是颁证机关法定职权与职责的应有之意。驻马店国土局关于其发证后法律义务已履行完毕、张XX要求确认用地位置没有法律依据的上诉理由不能成立，不予支持。
（二）民事诉讼不能解决本案争议。民事审判只能根据行政机关颁发的土地使用证认定当事人是否享有土地使用权，并进一步认定是否构成侵权，而不能对行政机关颁发的四至不清的土地使用证作出任意解释。当事人的土地使用权只能通过土地使用证加以证明，即证载位置及面积，而不是自己清楚即可。本案中，张XX已于2001年以第三人廖XX、关后居民一组为共同被告向驻马店市驿城区人民法院提起民事诉讼，正是由于其自己清楚用地位置、但却无法通过其持有的土地使用证证明用地位置，才导致驻马店市驿城区人民法院判决驳回其诉讼请求。驻马店国土局认为，张XX持有的土地证所载明的土地详细位置自己是清楚的，其土地争议应通过民事诉讼解决，该上诉主张不能成立，不予支持。
（三）张XX与廖XX的土地使用证位置是否重复，本案不予认定。关后居民一组提出，驻马店国土局在一宗宅基地上既为张XX办证，又为廖XX办证，应当承担重复办证的全部责任。由于本案张XX所持土地使用证的位置并不明确，且该问题已超出本案审理范围，因此，对关后居民一组的这一答辩意见不做评价。
综上，驻马店市国土局和驻马店市人民政府应当履行为张XX确定用地位置的法定职责。上诉人驻马店市国土资源局的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律和裁判结论正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人驻马店市国土资源局承担。
本判决为终审判决。