最高人民法院行政审判庭关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的答复

　　广西壮族自治区高级人民法院：
　　你院《关于北海市铁山港区营盘镇白龙村公所坪底村委第八（三）生产队不服合浦县人民政府土地权属处理纠纷一案适用法律问题的请示》收悉。经研究，答复如下：
　　根据《宪法》《土地管理法》关于土地所有权规定的基本精神，对土地所有权有争议，但不能依法证明土地属农民集体所有的土地，应依照《土地管理法实施条例》的规定，并参照原国家土地管理局确定土地所有权使用权的有关规定确定土地所有权。
　　此外，考虑到该案的争议土地系农民长期使用，但未取得合法权属证明的特殊情况，建议你院向政府提出司法建议，即如果国家使用该争议地，应参照国家征用土地的有关规定给予适当补偿。

　　一、问题的提出

　　广西壮族自治区北海市中级人民法院受理一起不服县政府土地确权上诉案件，并就该案如何适用法律的问题向广西高院请示。因所请示的问题具有普遍性及代表性，广西高院把握不准，向最高人民法院请示。案件的基本情况是：

　　原审原告与原审第三人争议的土地位于营盘镇白龙村公所坪底岭北面，地名为坪底屋背岭，面积约46亩，四至为：东至樟木根路，南至坪底村委会第八生产队的木薯地，西至炮台路，北至国社合办细叶桉林地。1994年11月24日，合浦县人民政府作出处理决定：双方争议的土地属国家所有。在争议的土地范围内，其中约23亩由坪底第三生产队使用，八（三）生产队在此地所种的木薯，限于本处理决定发生法律效力1个月内自行处理，其余的土地由八（三）生产队使用。坪底村委会第八（三）生产队不服，向合浦县人民法院提起行政诉讼。

　　一审法院审理查明，合作化时期，坪底村社员即于讼争地上种植松林。1968年至1979年期间，讼争的双方当事人同属白龙大队第八生产队。1972年，白龙大队第八生产队出售争议地上的松林购买了一艘渔船。1979年白龙大队第八生产队分为现在的八队、八（一）队、八（二）队和八（三）队，分队时对现争议的土地没有划分。1981年，经白龙大队主持按人口均分坪底村屋背岭地，八（三）队分得讼争地，八队分得八（三）队南侧地，八（一）队和八（二）队分得炮台路以西地。岭地划分后，各队各管其地，并无争议。1993年，因政府征用土地，原告与第三人为讼争地权属发生纠纷。

　　法院认为，讼争地靠近村庄且长期由农民管理使用，依法应归集体所有，不应定为国有。1981年间，坪底村委会第八、八（一）、八（二）、八（三）生产队经大队主持划分的岭地，依法应予维护，不应再变动。第三人以土地产权登记表为据而要求确认产权不应支持。被告处理决定主要证据不足，适用法律、法规错误，不应维持。依照土地管理法，行政诉讼法的规定，作出判决：撤销被告1994年11月24日作出的合政裁〔1994〕17号处理决定，并由被告重新作出具体行政行为。

　　第三人北海市铁山港区营盘镇白龙村公所坪底村委会第八生产队不服一审判决，上诉于北海市中级人民法院。

　　北海市中级人民法院审理后，认为本案争议的土地长期由营盘镇自龙村公所坪底村社员耕种，但从未办理土地产权文书，1978年坪底村分队时也没有形成分配耕地的书面协议。合浦县人民政府将该争议地确认为国有土地的依据与土地管理法的规定相抵触，而应当从实际出发，将土地确认为集体所有并合理处理使用权归属，不能一律将所有权确认为国有。二审法院遂以〔1995〕北行终字第4号文向广西高院作书面请示。

　　广西高院认为，合浦县人民政府将讼争的土地确定为国有土地依据不充分，依法应属集体所有，理由为：

　　第一，县人民政府将讼争地确定为国有土地之依据与宪法、土地管理法的规定相冲突。按照宪法与土地管理法的规定，应理解为，农村和城市郊区的土地，如果属于国家所有，应当由法律作出明确规定，如果法律没有规定，则属集体所有的土地。

　　第二，县政府将农民长期使用的农村土地确定为国有土地，没有考虑历史原因，更没有保护农民的集体利益。按照历史的状况，土改时未分配给农民或是农民长期使用而国家从未颁发土地证的土地，发生争议后，要农民举证相当困难。如果一概而论，不能举证证明属集体所有的，则属国家所有，这不符合实际情况，会损害农民的利益。广西高院认为，从经营情况来看，如果争议的土地长期由农民耕种，由于历史的原因未办有土地产权文书，仍应从实际出发，将土地所有权确定为集体所有。

　　二、分析

　　本请示案件首先要明确宪法有关规定的准确涵义。宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；……”宪法对“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”采取的是农村和城市划分的方式，除此之外，宪法还针对具体的自然财产形态规定国家所有权。宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家法律未确定为集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂，应当属于国家所有。对于森林和山岭、草原、荒地、滩涂，如果法律没有明确其集体所有权归属，属于全民所有。正因为如此，《土地管理法实施条例》规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（三）国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地以及其他土地。……”对于遍布农村和城市郊区的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地等土地，如果国家没有将这些土地确定为农民集体所有的，则这些土地属于国家所有。

　　在本案中，诉争土地没有办理土地产权文书，该山岭不能证明其属于国家确定其为农民集体所有。“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属于农民集体所有”的规定，诉争土地亦不符合农民集体所有的情形。但是，考虑到该诉争土地长期由农民集体使用，如果国家使用该争议地，应参照国家征用土地的有关规定给予适当补偿为宜。

　　据此，最高人民法院行政审判庭作出《关于对农民长期使用但未取得合法权属证明的土地应如何确定权属问题的电话答复》。答复的内容是：“根据宪法、土地管理法关于土地所有权规定的基本精神，对土地所有权有争议，但不能依法证明土地属农民集体所有的土地，应依照《土地管理法实施条例》的规定，并参照原国家土地管理局确定土地所有权使用权的有关规定确定土地所有权。此外，考虑到该案的争议土地系农民长期使用，但未取得合法权属证明的特殊情况，建议你院向政府提出司法建议，即：如果国家使用该争议地，应参照国家征用土地的有关规定给以适当补偿。”