违法用地复耕整改到位的认定

违法用地破坏土地种植条件后，违法行为人采取的复耕措施应保障土地原状的全面恢复，如经采取复耕整改措施后未能全面恢复土地原状，违法行为人应向国土部门证明涉案土地采取复耕整改措施后的种植条件与原种植条件相等同，否则应视为违法行为人未能恢复涉案土地原种植条件，不能认定土地违法行为已整改到位。

基本案情

涉案土地位于象山县丰润农资有限公司围墙四周，围墙东首原为耕地，其中包括南北向的一段机耕路，围墙北首原为耕地，并有一抽水泵站，围墙南首原为养鱼塘，围墙西首原为临河田坎。吴某某、邬某某、张某某、谢某某四原告是象山县爵溪街道前岙村村民，是涉案土地的承包权人。

2015年6月2日，原象山县国土资源局接到原告等村民的举报，称丰润公司围墙外围土地有填渣现象，要求象山国土局查处。象山国土局于2015年6月5日向丰润公司发出《责令改正国土资源违法行为通知书》，要求丰润公司于接到通知书之日起七日内改正违法占用耕地行为。丰润公司于同日收到该通知书，并进行了部分整改。同年6月12日，象山国土局认为丰润公司及时对扩填土地进行了复耕，违法用地行为已经消除，不予立案。

原告吴某等人认为违法用地行为继续存在，要求象山国土局公开对丰润公司土地违法行为的相关履职情况。2016年3月21日，象山国土局作出《关于我局对爵溪街道前岙村彭根裕等人申请信息公开的答复》，认为象山国土局对丰润公司下发整改通知书后，丰润公司已进行了有效整改，尚有少部分未整改到位的，在象山国土局的敦促下，已于2016年3月16日进行了复耕整改。

2016年11月18日，吴某等四人以象山国土局为被告向原奉化市人民法院提起行政诉讼，请求确认象山国土局不履行查处土地违法行为违法，并责令限期履行。因丰润公司与该案具有利害关系，2017年1月4日，奉化法院追加丰润公司为该案的第三人。象山国土局向奉化法院提交了涉案土地属地政府象山县爵溪街道办事处出具的《情况说明》一份，证明围墙东首除原有道路外，土地已复耕可种植，且已种植作物；围墙北首土地已进行过复耕，可用于南瓜、丝瓜等作物的种植；围墙南首经询问原为河塘、西首经询问原为田坎，现围墙边有0.5～0.8米的石渣。

一审法院经审理认为，经过实地勘察及所在村及街道的证明，需整改部分已完成复耕，目前均已种植农作物；至于围墙东南方向新修的农村道路，根据《浙江省交通运输厅、浙江省国土资源厅关于规范农村道路改造提升用地管理的通知》规定，改造提升后的农村道路，其用地性质仍为农用地，不属于土地违法行为；至于围墙西首的少量建筑垃圾，由于此处原为河边田坎，现状及性质并未发生改变，不属于土地违法行为。综上，象山国土局接到群众举报后，向丰润公司下发了整改通知书，并督促丰润公司进行复耕整改，目前已复耕到位。为此判决：驳回原告吴某某等四人的诉讼请求。一审宣判后，吴某某等四人不服，向宁波市中级人民法院提出上诉。

二审法院再次实地勘察，经审理认为，象山国土局仅根据涉案土地所在的村及街道出具的证明，即认定已经整改到位，与现场勘查情况不符；且象山国土局未提供其他证据予以证明涉案土地已恢复适宜的种植条件，故象山国土局关于涉案土地已经整改复耕到位的主张缺乏事实依据。因涉案土地并未复耕到位，在土地违法行为依然存在的情况下，象山国土局未对违法行为进行查处，系不履行法定职责。为此判决撤销原审判决，并责令象山县国土资源局于判决生效之日起六十日内履行查处土地违法行为的法定职责。

分析：占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等破坏种植条件的由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理。对于违法用地破坏种植条件的，土地主管部门责令违法行为人采取复耕整改措施后，如何认定复耕整改到位，是本案的争议焦点。

涉案土地原状是耕地，而审理时状况为“大约20厘米耕层下为石渣，石渣厚度约为80厘米；西南方向临河处为石渣覆盖，无土壤耕层，未种植农作物”。因此，涉案土地可供种植的状况已发生改变。对于围墙西南方向临河处的土地，仅有石渣，而没有土壤耕作层，象山国土局认定涉案土地已恢复种植条件缺乏事实依据。对于其他土地，在20厘米的耕作层下，有80厘米左右的石渣，是否属于整改完毕？

本案中，围墙外围的土地原本是耕地，后原告等村民举报涉案土地有填渣现象，即违法行为是“填渣”。而丰润公司收到象山国土局的《责令改正国土资源违法行为通知书》以后，对涉案土地予以整改。根据实地勘察，整改的结果是“在20厘米的耕作层下，有80厘米左右的石渣”，即违法行为已将原有的耕作土壤破坏，在整改中仅恢复了20厘米的耕作层。可见，整改行为仅部分恢复涉案土地的原状，而并未全面恢复涉案土地的原状。在整改行为仅部分恢复涉案土地原状的情况下，是否构成涉案土地种植条件的恢复，则属于象山国土局的举证内容。
    象山国土局在一审审理过程中提交了属地政府爵溪街道办事处对该地块复耕情况的意见，爵溪街道办事处认为涉案土地经整改可种植且已种植作物，象山国土局根据该意见认定涉案土地已复耕，违法用地行为已消除。但是，爵溪街道办事处并非农业主管部门，涉案土地是否整改到位应由农林部门出具相关意见，故该街道办事处出具的意见不足以证明涉案土地已整改到位。
    本案中，爵溪街道办事处出具的意见仅表明涉案土地整改后位于围墙东首的土地“可以种植农作物”，位于围墙北首的土地“可用于南瓜、丝瓜等作物的种植”。然而，“可以种植作物”及“可用于南瓜、丝瓜等作物的种植”与“恢复种植条件”对土壤肥力的要求是不同的。因不同种类作物的种植条件有所差异，即使是20厘米的耕作层，也可以保证涉案土地“可以种植作物”，“可用于南瓜、丝瓜等作物的种植”并不表明涉案土地还可用于其他种类作物的种植。
    因此，对于涉案土地经整改后的种植条件是否能够等同于涉案土地原有的种植条件，象山国土局并未提交证据予以证明，象山国土局认定涉案土地已经复耕整改到位的主张缺乏事实依据，该局未对违法行为进行查处，系不履行法定职责，故法院判决象山国土局于该判决生效之日起六十日内履行查处土地违法行为的法定职责。
    由此可见，对于破坏耕地的土地违法行为，国土局下发《责令改正国土资源违法行为通知书》后，对土地违法行为人的复耕整改行为，应严肃标准，从严治理，对复耕整改不到位的，应坚决执行查处法定职责。本案中，虽然丰润公司在其倾倒在原耕地上的石渣上铺了一层泥土，表面已回复耕地状态，但该覆盖的20厘米左右泥土层是否已恢复适宜的种植条件，严格来看，肯定达不到复耕标准，仍存在土地违法行为，国土局理应加大力度督促复耕到位或执行查处土地违法法定职责，切实保护耕地资源。

土地管理部门对涉耕地违法行为的查处，不仅应当要求违法行为人将涉案耕地整改到“可以种植作物”，而且应当整改到“恢复原种植条件”，消除违法行为造成的不利后果的程度。对于违法行为人在整改时未“全面恢复原状”而是仅“部分恢复原状”的，土地管理部门应当责令违法行为人提交已“恢复原种植条件”的证据，否则应视为违法行为人未能恢复涉案土地原种植条件，不能认定土地违法行为已整改到位，仍应继续整改，从而实现对其辖区范围内耕地更好的保护。