陈某等与某县政府房屋征收补偿协议案

某市中级法院经审理认为，某县国有土地房屋征收补偿办公室是某县人民政府确定的组织实施房屋征收补偿工作的房屋征收部门，与陈某、张某签订房屋征收补偿协议，订立协议的主体合法。陈某、张某诉请撤销该协议，依据合同相对性原则，应以订立协议的房屋征收部门为被告，将某县政府列为被告系主体错误。据此作出121号行政裁定，驳回陈某、张某的起诉。陈某、张某不服，提起上诉。

某省高级人民法院作出233号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。

最高人民法院认为，本案系再审申请人陈某、张某针对其与某县征补办签订的房屋征收补偿协议提起的诉讼。适格被告问题是本案的核心争议。法院经审查认为，以某县政府为被告提起本案诉讼，确系错列被告。理由如下：以协议相对方以外的其他主体为被告违背了合同相对性原则。再审申请人系针对其与某县征补办签订的房屋征收补偿协议提起诉讼，请求法院判决撤销该协议，并判决被告予以补偿、赔偿。根据行政诉讼法规定，认为行政机关不依法履行、未按约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。

本案属行政协议之诉。所谓行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。尽管行政协议在性质上仍然属一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或多方当事人的意思合致，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。

正是基于这种类似性，《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，在行政协议诉讼中“可适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位。该原则是指，合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。

本案中，某县征补办系依据征收条例与再审申请人订立房屋征收补偿协议。“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可依法提起诉讼”的规定也正是合同相对性原则的具体体现。所以，如再审申请人针对补偿协议提起诉讼，只能以协议的相对方某县征补办为被告，其以合同相对方以外的其他主体某县政府为被告提起诉讼，是对合同相对性原则的违反。

法定主体原则要求谁行为谁为被告。行政协议虽以合同的面貌出现，但说到底还是一种行政行为。即以传统的行政诉讼当事人规则审视本案，某县政府也不应成为适格的被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即行政机关作出了被诉的行政行为，或没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。行政诉讼法“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定就是法定主体原则的具体体现。通常情况下，法定主体原则具体包括两个要件：谁行为，谁为被告；行为者，能为处分。以行政协议之诉而言，所谓“谁行为”，就是指谁是行政协议的相对方；“能处分”，就是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。

本案中，某县征补办是房屋征收补偿协议的另一方当事人，并无争议。再审申请人所强调的是“市、县级政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，这无疑已确定某县政府的征收补偿主体资格，签订房屋征收补偿协议只是一种具体落实。因此，其以某县政府为被告提起诉讼，完全符合条例的原意。法院认为，“市、县级政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”但这里所谓的“负责”，只是明确一种主体责任，并非指该行政区域房屋征收与补偿方面的所有工作都由市、县级政府负责。考虑到房屋征收与补偿工作量大面广，不可能都由政府具体实施，“市、县级政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”房屋征收部门与市、县级政府在房屋征收与补偿工作中各有分工，各负其责。

依规定，与被征收人订立补偿协议就由房屋征收部门以自己的名义进行；达不成补偿协议的，则依规定，由房屋征收部门报请市、县级政府作出补偿决定。房屋征收部门虽是由“市、县级政府确定”，但其职责并非由市、县级政府授权，也非由市、县级政府委托，其和市、县级政府一样，都是在该条例的授权之下以自己的名义履行职责。此外，某县征补办也有能力履行协议所约定的给付义务，从而具有诉讼实施权。依规定，在某县政府因涉案建设项目而作出房屋征收决定前，征收补偿费用应足额到位、专户存储、专款专用。即使某县征补办在房屋征收补偿协议诉讼中被判令承担继续履行、采取补救措施或赔偿损失等责任，也因有充分的资金准备而具有承担法律责任的能力。综上，裁定驳回再审申请人陈某、张某的再审申请。

相关法条

当事人可约定一方违约时应根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，法院或仲裁机构可根据当事人的请求予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，法院或仲裁机构可根据当事人的请求予以适当减少。当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应履行债务。