徐某等诉某区政府行政强制案

最高人民法院经审查认为

当事人双方在一审、二审期间提供的证据已经能够证明涉案房屋系由某街道办事处委托鉴定为危房并由该街道办事处以拆除危房的名义实施拆除。因此，就本案而言，仅需结合上述事实，回答如何确定本案适格被告的问题，亦即本案适格被告应当认定为某街道办事处还是某区人民政府。

一般认为，行政诉讼中的被告是因为其以行政主体名义实施了行政行为而成为被告，而行政主体概念与行政机关概念并不完全相同。一般认为，确定行政机关或者法律、法规、规章授权的组织能否成为行政诉讼的适格被告，可按以下思路依次进行：（1）是否为行政主体，即行为人只有具备法律规定的行政主体身份和地位，才能成为行政诉讼的被告；（2）是否为行为主体，即行为人只有以自己的名义作出被诉行政行为或者有怠于履行职责的不作为行为，才能成为行政诉讼的被告；（3）是否为责任主体，即行为人只有能够以自己名义独立承担法律责任和诉讼后果，才能成为行政诉讼的被告。

由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性，准确理解行政主体、行政机关以及行政机关与其内设机构、派出机构、职能部门的关系，并依法确定行政诉讼的被告必须严格依照法律规定，并辅之以作出行政行为时的名义。因此，确定行政案件的适格被告，既要根据作出行政行为时的名义和身份，也要依据其权力的来源，并结合所依据的实体法律规范，综合判定。本案中，各方对街道办事处以拆除危房的名义实施拆除的事实，并无异议，分歧仅在于谁是最终的责任主体并以此确定适格被告。具体而言：

首先，街道办事处作为派出机关可以自己的名义独立作出行政行为并承担责任。与行政机关设立的行使该行政机关部分行政职权的派出机构不同，地方人民政府设立的派出机关是独立的行政主体，能够以自己的名义独立作出行政行为并独立承担相应的责任。因此，街道办事处在有关人民政府未进行委托的情况下，其以自己的名义单独作出相应的行政行为，对由此产生的诉讼，街道办事处是适格被告并独立承担法律责任，而不宜以派出机关即相应的人民政府为被告。因此，否定街道办事处的被告主体资格，而主张一律以设立的人民政府为被告的观点，不符合上述规定精神。

其次，即使认定街道办事处实施的强制拆除，系以房屋征收部门委托的房屋征收实施单位名义而实施，对相应的法律后果也应由房屋征收部门承担，而不应由作为征收主体的市、县级人民政府承担。街道办事处既非征收主体，也非组织实施房屋征收与补偿工作的房屋征收部门，而只可能是按照本级人民政府规定的职责分工，接受房屋征收部门的委托，承担房屋征收与补偿具体工作的被委托单位。因此，街道办事处作为房屋征收实施单位在委托范围内所从事的行为，由委托人房屋征收部门承担其后果，由此引发的诉讼，亦由房屋征收部门作为适格被告并承担相应的责任。

最后，街道办事处超出房屋征收部门委托范围，违法以拆除危房名义实施的房屋拆除行为，应当由其自己承担法律责任。就本案而言，房屋征收部门虽委托某街道办事处承担房屋征收与补偿具体工作，但某街道办事处以自己名义实施的危房拆除行为，并非对国有土地上的合法房屋所具体实施的征收补偿，而是适用《城市危险房屋管理规定》以自己的名义实施的危房拆除行为，而现有证据也不能证明某街道办事处系受房屋征收部门的委托实施的危房拆除行为。因此，对某街道办事处明显超出房屋征收部门委托范围而自己独立实施的行为，应当由其自己承担相应的法律责任。

公民、法人或者其他组织为提高级别管辖，从而将县级以上地方人民政府列为共同被告或者对明显不属于县级以上地方政府所作的行政行为向中级法院提起诉讼，既不利于准确查明案件事实，也不利于纠纷的及时化解，更不利于自身权益的保护。特别是在一审法院已释明要求变更错列被告的情况下，再审申请人仍拒绝变更，从而分别被裁定驳回起诉、上诉和再审申请，徒增诉累，实无必要。

需要强调的是，否定涉案房屋系因征收而拆除，是基于本案的证据和事实，并非认可市、县级人民政府，以及市、县级人民政府确定的房屋征收部门，甚至房屋征收部门委托的房屋征收实施单位，可以违法以拆除危房的名义进行合法的征收搬迁。行政主体在征收拆迁过程中，违反《城市危险房屋管理规定》的立法目的和法定条件，采取违法拆危的方式进行征收拆迁，人民法院不应予以支持；造成物权损失的，应当依法赔偿。

   俞某诉某市政府行政赔偿案

最高人民法院经审查认为

本案的争议焦点在于俞某提起本案诉讼是否符合起诉条件。被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，俞某的诉讼请求实质为确认某市人民政府对案涉征地补偿安置方案的批复行为违法，同时判令给予相应的行政赔偿。因被征地农民对征地补偿安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（行政复议），而非直接向法院提起行政诉讼。俞某直接向法院起诉请求确认某市人民政府作出的土地征收补偿安置批复违法，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。在补偿安置方案批复未被确认违法的情况下，其提起的行政赔偿之诉，缺乏予以支持的前提条件。此外，其要求问责行政机关工作人员、追查征地款去向的诉请亦明显不属于行政诉讼的受案范围。