协调是否是对征地补偿安置方案（征地补偿标准）申请行政复议的必经前置程序？

前不久，在西安铁路运输中级法院开庭。庭审中法官问西安市政府法制办的工作人员，相对人对征地补偿安置方案不服申请行政复议，是否一定需要先申请协调。西安市政府法制办的工作人员称未经协调申请行政复议也受理。

【法律沿革】

1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第二十五条第三款 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。

2、国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发[2006]133号）

二、（三）中规定：“在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。经协调达不成一致意见的，依法作出裁决决定。协调意见书经双方当事人签字同意后，即发生法律效力。其次要体现便民、高效和公开的原则。裁决机关接受裁决申请的方式要多种多样，传真，电子邮件等形式都应当允许；协调和裁决都必须要有明确的时限要求，防止裁决案件久拖不决；协调和裁决的程序、过程和结果都要公开透明。”

3、国土资源部《征收土地公告办法》（2001年10月22日中华人民共和国国土资源部令第10号公布　根据2010年11月30日《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正）

第十五条　因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。

　　征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

4、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）

各省、自治区、直辖市人民政府法制办公室：

近年来，一些地方因不服市、县人民政府征地补偿、安置方案引发的行政争议有所增多，部分争议未能得到依法及时处理，影响了社会和谐稳定。为了进一步依法做好征地补偿安置争议的行政复议工作，经征求全国人大常委会法工委和最高人民法院的意见，并报国务院领导同意，现通知如下：

一、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”；第四十二条规定，“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。

　　二、有关地方人民政府应当采取有效措施，积极受理、依法审理、公正裁决征地补偿安置争议行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。

国务院法制办公室

二〇一一年五月十八日

5、安徽省法制办、安徽省国土厅转发国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知

各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
　　经省政府同意，现将《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）转发给你们，并提出以下意见，请一并贯彻执行。
　　市、县人民政府要高度重视征地补偿安置争议行政复议工作。市、县人民政府发布或经市、县人民政府同意由国土资源等部门发布的征地补偿安置方案公告中，应当告知被征收土地集体经济组织和农民申请行政复议的权利。
　　行政复议机关要严格按照行政复议法律规定，办理征地补偿安置争议行政复议案件，切实维护申请人合法权益，促进社会和谐稳定。要灵活运用和解、调解等手段妥善化解矛盾纠纷，案件受理后，行政复议机关应当组织申请人与市、县人民政府就征地补偿安置争议进行调解，亦可由申请人与市、县人民政府就征地补偿安置争议进行和解。未能达成和解、调解协议的，依法作出行政复议决定。
　　自2012年4月1日起，我省征地补偿安置争议按照《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）及本通知规定办理，省人民政府不再进行裁决。2012年4月1日前已经受理的征地补偿安置争议裁决案件，仍按照《安徽省征地补偿争议裁决办法》（皖政办〔2004〕101号）规定办理。
　　《安徽省征地补偿争议裁决办法》（皖政办〔2004〕101号）自2012年4月1日起废止。

安徽省人民政府法制办公室
安徽省国土资源厅
二〇一二年三月十一日

【案情简介】

2008年10月20日西安市雁塔区人民政府下发《西安市雁塔区人民政府关于实施西安市紫薇浐河花园项目区拆迁实施方案的批复》（雁政发［2008］42号），方案中称：“为配合浐灞生态区建设，改造我市浐河沿线环境，经省市有关部门批准，同意西安高科示范产业投资有限公司建设“紫薇浐河花园”项目。” 白某某、王某某等人系西安市雁塔区田家湾西北沙发辅料市场的业主，其房屋在拆迁范围内，一直未得到补偿安置。他们曾向土地行政管理部门申请补偿安置及提起行政诉讼，西安市铁路运输中级法院作出了（2017）陕71行终731号《行政裁定书》，裁定中认为“白某某、王某某等12人被拆除的房屋未补偿安置的原因，是因为白某某、王某某等12人不同意雁政发[2008]42号实施方案补偿标准。本案白某某、王某某等人在内的白某某等23人提起的请求撤销雁政发[2008]42号《西安市雁塔区人民政府关于实施西安市紫薇产河花园项目区拆迁实施方案的批复》的行政诉讼,生效行政判决书已经明确白某某等23人如对补偿标准有异议,依法应由县级以上人民政府协调,协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。故上诉人白某某等人如对补偿标准有异议，应当按照法律规定的途径进行救济。同时本案中，被上诉人作出的《回复》中说明‘如白某某等人同意按照雁政发［2008］42号实施方案的补偿标准，并签订拆迁补偿协议，国土雁塔分局将积极协调区政府申请拆迁补偿资金予以补偿，……”。后白某某等人向西安市雁塔区人民政府申请协调，但区政府未履行法定职责。白某某向西安市人民政府申请行政复议，市政府作出复议决定，责令区政府依法对《西安市“紫薇产河花园”项目区拆迁实施方案》的补偿标准进行协调。2018年9月13日在等驾坡街道办事处召开了协调会，但协调不成。于是白某某等人就向西安市人民政府申请行政复议，2018年11月30日市政府作出行政复议决定，结果是维持《西安市“紫薇浐河花园”项目区拆迁实施方案》中的补偿标准。白某某等人不服，依法起诉。

【律师观点】

前述案件不久前在西安铁路运输中级法院开庭审理了，庭审中法官主动问西安市政府出庭工作人员，省政府受理征地补偿安置方案行政复议案件，是否以协调作为前置程序。回答是协调之后可以申请行政复议，不经协调申请行政复议也可以。

我们认为从现有规定而言协调仍是申请行政复议的必经前置程序，但亦可灵活处理。

1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、国土资源部《征收土地公告办法》第十五条中规定了应当先协调再裁决，国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发[2006]133号）也规定了“必须贯彻协调前置、重在协调的原则”，从这些规定可知协调是裁决的必经前置程序。

2、《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）中称“依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”，即以行政复议代替裁决。

3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》中设置协调的立法意图是增加一个化解行政争议的渠道，此程序是被征收人的权利，也是行政机关的义务。

4、有利于保护被征收人的抗辩权。前述案件发生在《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）之前，如果直接申请行政复议，那么肯定过期了。当然，在申请协调的期限上，各地做法不一致，有些省规定了申请协调的时限，也有些没有规定。

5、申请协调属于被征收人的权利，内容是协商、调解，本身不含有强制内容。如果被征收人主动放弃，也应当许可。实践中，也有些地方在发布的征收补偿安置方案公告中告知被征收人，可以申请协调，也可以直接申请行政复议。

其实，我们也明白前述西安案件中法官问题的潜台词，是在审查白某某等人对方案不服申请行政复议是否超过了期限，但是解决行政争议是《中华人民共和国行政诉讼法》的立法目的，同时《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条规定：“当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。”我们认为即使协调不是行政复议的必经前置程序，实践中对于已经作行政复议决定的，参照上述规定的精神，法院不应对超过复议期限进行释明及主动适用复议期限的规定进行裁判。

最后，我们希望立法尽早解决此争议问题。