不等不靠与借势而为：试论欠发达地区基层院如何提高民行检察办案的数量与质量

——以湖南ＣＺ地区**个基层院的实践情况为研究背景

注：本文章最开始用于2017年民事行政检察专业委员会第六届年会投稿。

内容摘要：近些年来，欠发达地区基层院在民行检察办案的数量和质量方面，始终没有大的改观，民行监督业务在整个检察业务方面始终处于相对弱势的地位。面对正在进行的司法改革，加强和改进民行检察工作是当前检察机关回归法律监督本位的的自我革命。基层院在整个检察系统办案中,始终起着基础性的作用。思考如何提高欠发达地区基层院的办案数量和质量具有重要的意义，笔者以湖南CZ地区**基层院的民行监督实践情况为研究背景，围绕现状以及现状的原因进行一番思考，认为提高基层院民行办案的数量与质量的关键是,心态上要“不等不靠”，行动上要发挥开拓精神——善用智慧向它人“借势”“借力”，来推动民行事业的发展。

关键词：民行监督  数量与质量  开拓精神  协助机制

一、现状

1.案件数量少

２０１５年，湖南ＣＺ地区**个基层院受理案件112件，办理101件，平均每个基层院办理9.18件；２０１６年，受理案件98件，办理84件，平均每个基层院办理7.63件（详见表格1）。对比全省民行业务先进基层检察院——怀化市洪江市院的办案数量，２０１３年至２０１５年，洪江市院民行室共办理了各类民行案件118件，平均每年办理约３９件。可见，在办案数量方面，许多基层院还有很大的提高空间。

2.案件质量不高

体现一：检察建议采纳率不高。向涉案单位发出检察建议是民行监督工作最常见的方式，如2016年1月至11月，有关“民事审判活动违法监督案件”，ＣＺ地区4家基层院共发出检察建议11件，被法院采纳2件，采纳率仅为18.18%。

体现二：案件影响力不高，精品案件、优案数量少。所办案件的影响力有限，大案、精品案件数量少，社会知晓度不高。根据统计，CZ地区一半以上的基层院没有办理1起精品案件。

体现三：就案办案，没有发挥检察机关延伸服务社会的职能。许多基层院依然是习惯于就案办案，“自扫门前雪”式办案，缺乏主动通过经手的民行案件，适时延伸发挥检察机关法律监督职能，与其他的力量一道促进社会的法治进步和和谐发展。

3.办案不均衡（见数据图表）

体现一：案件线索来源单一。许多基层院过分依赖上级院指定移送案件线索。如，２０１５年，ＣＺ地区某基层院办理案件４件；２０１６年，办理案件15件，其中有11件案件线索是上级院移送交办的。

体现二：普遍工作空白项目。根据省院民行处的统计，2016年1月至11月，ＣＺ地区**个基层院，办理“民事审判活动违法监督案件”数量为0的基层院有7家；办理“民事行政执行监督案件”数量为0的基层院有5家；办理“督促履职（支持起诉）案件”数量为0的基层院有2家。实际上，上述现象，不只是存在于ＣＺ地区，其他的地市州也普遍存在，即便是经济交发达的长沙地区，也有基层院存在工作空白项目，如2016年1月至11月，长沙县院办理“民事行政执行监督案件”数据统计为0件。

体现三：各区县院办案情况不均衡。不论是从案件受理情况、办理情况亦或是办案类型来看，各基层院办案情况有非常的大的差距。如CZ地区2016年，受理最少案件数的某基层院（4件），受理案件数最多的某院（15件）。办案不均衡的现象，在中部省份欠发达地区的基层院普遍存在。

二、原因分析

１.不愿意监督

一是干警“等、靠、要”思想严重。许多基层院干警常常寄希望于当事人主动到检察机关申请监督，但是法律知识欠缺，老百姓对检察机关的民行检察监督职能普遍不了解不熟悉，特别是经济欠发达地区，很少有人老百姓会主动找到基层院民行部门提供监督线索。案源来源渠道受限，案件数量自然上不去。

二是内心轻视民行监督工作。当时，许多基层院还存在这样一个现象，民行科室被当做二线部门对待，认为全院工作重点在公诉、反贪反渎、侦查监督等部门，在人财物的安排上难免会牺照顾不到行科室。许多基层干警也索性认为，基层的民行监督工作只是说说而已，“搞不出什么名堂”，所作的工作以应付上级院检查考核为主。

三是正向激励措施不到位（包括晋升和经济待遇上）。在经济欠发达地区基层院，出现一种奇怪的现象，民行部门干警多办案、办精品案没有明显的奖励，少办案、不办案没有实质的惩罚。笔者在调研过程中也发现，中部某欠发达地区，近五年来，很少有基层院民行部门的干警因为民行业务本身做的出色，被提拔予以重用。相比两反部门和公诉等部门，则不然，许多科室负责人因为业务出色，被予以重用，看看各基层院院领导的履历就一目了然。

2.不善于监督

一是干警数量、年龄结构偏大。如不少基层院民行部门人员结构一般是就是1个科长加1个书记员，情况好一点基层院就是，再加1个退居二线的老干警充实到民行部门，导致基层院民行部门的办案力量普遍不足。（数据）

二是主动学习的精神不够，知识储备跟不上形式要求。根据我们的调查，多数基层院民行科室的干警，主动学习民行业务知识与民行业务相关知识的氛围不足。许多基层院，一年到头，都没有买过一本民行方面的业务书籍。刻苦钻研民行业务的干警就更不多了。某些干警，即使被派出参与上级院组织的业务培训活动，也不珍惜，视培训活动为一种休闲福利，而不是把它作为业务交流和提升业务素质的机会。

三是主动沟通意识不够，缺乏合力办案思维。在和法院等相关单位打交道的过程中，业务沟通意识不够，没有为促进工作的开展争取到相关单位办案方面的支持，如到法院调查卷宗、找法官询问等方面，时不时会被对方以各种看似合理的要求拒绝，甚至连本院内部兄弟部门（公诉、反贪、反渎、侦监等）的支持也争取不到。

3.不敢监督

一是面对办案阻力，不善于正确面对和处理。在办案过程中，某些干警一遇到阻力（不配合，甚至是领导干部干预、同学同事朋友说清等情况）就直接退缩、妥协，缺乏缺乏爬坡过坎的精神。

二是没有建立好协助机制，找不到监督入口。许多基层院还是习惯于孤军作战，不善于主动寻求党委、政府、人大等部门的支持，不善于把民行监督工作置于促进当地经济社会发展的全局当中，局限于检察机关单个的力量，不善用“借势”“ 借力”办案。

三、对策建议

（一）把民行检察工作列为“一把手工程”

基层院一把手（检察长）亲自抓，亲自参与民行案件的办理过程，亲自参与某些疑难民行案件的研究和解决，一把手的这种示范作用，必然会给每位干警带来心里上的冲击——民行工作被重视起来了。通过一把手、分管领导、科室负责人、普通办案干警层层努力，必然会给民行事业的发展带来积极的改变。

（二）创新思维，丰富案件线索来源渠道

一是创新民行监督宣传方式和途径。利用新媒体平台（微信、微博等）宣传民行监督工作；深入村落、乡镇、社区举行民行检察监督“宣传月”“宣传周”，设置宣传展板，发放宣传册等。

二是加强与本院内设部门（控审、侦查、公诉、反贪、反渎、预防等）沟通，共享办案信息，提前介入其他部门涉及民行监督线索的案件办理，相关案件线索能够内部移送，形成全院办案合力。

三是充分发挥办案主观能动性，依职权主动去发现和收集案件线索。如怀化市洪江市院三年内能够办理１１８件，其中有７７件案件的线索，是通过主动创建的平台——设置乡镇检察联络站收集到的。办案主观能动性，就是要破除以没有线索为由不办案或是少办案的借口，一句话，没有线索就要想办法去发现。

（二）瞄准社会关注点和现实问题，提高办案的影响力

一是关注新闻媒体报道关注民生热点寻找线索。如湖南嘉禾县院以电视天报道的“未经检疫白板肉在市场泛滥”事件为契机，迅速对该县辖区市场上的肉类食品交易情况的开展调查活动，经查，确实存在不合格肉类食品上市等违法违规现象，随即嘉禾县检察院民行部门，向县畜牧水产局、市场和质量监督管理局发出检察建议，督促两局履行监管职责。接到检察建议后，两局随即开展专项市场巡查活动，之后该县再也没有出现“白板肉”违法现象。

二是办理精品案、优案、树立品牌。如浏阳市院对辖区内今年国有土地出让的情况进行摸底排查，发现恒大公司欠缴1.58亿元土地出让金，随即向市国土局发出督促起诉书，市国土局高度重视，随即向法院起诉恒大下属子公司浏阳金碧置业公司，经法院裁判，成功帮助国家收回国有土地出让金1.58亿元。该案被评为“全国检察机关行政检察优秀案件”。

三是注重监督效果。我们在办案每一起案件，发出监督方式之前，都要换位思考，思考被监督的对象要怎样做才能落实好检察监督。如果不顾及这点，那么监督效果会大打折扣。建议在发出监督方式之后，要逐一跟踪、实时跟踪，凡是没有反馈结果的要一律跟踪到底，只有这样做，才能保证检察机关民行监督的法律效果和社会效果，才体现民行检察工作的价值。

四是以开展专项监督行动为途径，积极参与社会管理创新。以开展专项专题监督行动为契机，邀请人大代表、政协委员、主流媒体代表、特约检察员、人民监督员、群众代表参与民行检察活动的具体事务当中去，提高民行检察工作的透明度和知晓度，争取更多的办案支持。要充分利用专项活动，打开更多行业领域的监督入口，提高民行监督的影响力。

（三）创新人才培养和管理模式，提高队伍专业化水平

一是加大内网在线学习教育平台建设。相比其他培训方式，检察内网学习平台在培训时间和地点、成本上有明显的优势。建议指定专人或是其他的方式，丰富内网网页学习资源，例如，将本院以及全市、全省、全国优秀的民行监督事例和案例，最新的法规政策及法规政策解读，挂在内网供干警学习，并跟踪学习效果，如要求干警定期写出专项学习报告，交流学习心得。

二是推行见习跟班学习模式。安排干警以“见习民事法官助理”“见习执行员” “见习行政助理”等角色到法院民事审判部门、执行部门、政府业务部门跟班学习，提高对民事审判、执行具体业务、政府业务的熟悉度。安排干警到上级院跟班学习民行业务。

三是推行实训演练。积极参与民行条线的各项业务竞赛，如办案标兵评选活动、年会论文撰写等。

四是推行听庭制度。要求民行检察干警到当地法院法庭旁听民事案件庭审的过程。通过观摩庭审过程，听取当事人和代理律师的法庭意见，了解法庭对证据的采纳和认定事实的标准。如CZ地区某基层院自2016年开展听庭制度，民行案件办案数量和质量，2016年比2015年办理数量和质量有了大幅度的提高，2016年，在全市基层检察机关考核中，取得第二名的好成绩。

五是打破内部科室限制，创新民行检察人才的储备方式和思维。短时间内，抱想欠发达地区基层院的民行检察部门增加数倍的办案力量，这似乎不现实。笔者认为，与其等待力量改变，当前，院党组不如就打破科室限制，鼓励非民行部门的干警（如研究室、办公室、公诉等部门的年轻干警）以适当的方式，参与民行工作当中来，如参与对民行监督实务的讨论和研究等，由此，不断壮大充分民行办案力量。

六是加强民行监督实务研究。鼓励和组织干警对民行监督内容进行归纳性研究，形成规范性操作手册，便于新加入的干警早日入手和操作的规范性。如株洲市某基层院组织干警研究出《民事审判违法行为审查要点》和《对执行监督活动的监督要点》。其中，在《民事审判违法行为审查要点》中，分15大类型，对违法行为情况列举了63处违法点，在《对执行监督活动的监督要点》中，分4大类型，对执行监督对象列举了26处违法点，相关的违法点均附上法律依据，具体到条、款、项目，让人一目了然，极大提高了办案的规范性和办案质量。

（四）加大外部协助机制建设，理顺工作机制

一是积极向当地党委、政府部门汇报工作，向党委、政府部门“借力”。自觉将民行监督工作置于当地经济社会发展的大局当中，主动向党委、政府部门的汇报工作，争取多方面力量，形成合力监督，建立协助机制。如2013年，为加强浏阳河的保护，浏阳市院与浏阳市环保局会签了《关于建立加强检察职能与环境保护监督协作机制的意见》，通过这种协作配合机制，大大提高了涉及保护浏阳河民行监督案件办理的效率和效果。

二是主动接受人大、政协的监督，争取人大、政协对民行工作的支持。主动向当地人大、政协汇报工作，既是检察机关主动接受监督的表现，也是争取人大、政协对民行监督工作支持的有效方法。如湘潭市县两级院主动向市人大会把汇报民行工作，在市人大常委会的支持下，在辖区开展了为期7个月的民事执行监督专项活动，办理了一大批执行监督案件，受到当地党委、人大的高度肯定。

三是积极向上级院汇报工作，争取上级院业务上的指导和帮助。主动向上级院汇报工作，不光是口头汇报，更多重要的是要加强对工作情况的书面提炼，以书面的形式报告上级院。积极参与一体化办案，通过参与一体化办案，让上级院增强对本院情况的了解，向上级院争取更多的案件线索。

四是加强检法互动。加强与法院的沟通交流，会商有关类案审判标准、办案程序等问题，争取达成共识；争取让法院为民行办案提供方便，如提供专门办公室，为调取、审阅卷宗、旁听开庭等提供方便。争取让法院将干警回复回应检察监督的情况，作为法院干警年终考评的重要事项。检法互动的成果，最好以会签文件的形式固定下来。

五是加强检律互动。定期向律师群体传递民行监督信息和民行检察动态。积极参与当地律协举办的各项培训活动，宣讲民行监督的实务。与律协联合开展公益法律咨询活动，宣传民行监督内容，丰富案源收集渠道。如湖南宜章县院与宜林律师事务所建立联系点，在宜章县主要的商业广场宜人广场开展公益法律咨询，同时，宣传民行监督职能宣传。ＣＺ市院民行部门经与市律协协商，把民事行政申请检察监督案件纳入律师代理范畴，设立律师工作站，协助检察机关做好释法说理工作。

结语：正在进行的司法改革，给了发展民行检察事业前所未有的机遇，即剥离“两反”之后的检察机关，发展和壮大民行监督工作成为检察机关回归法律监督本位后最佳选择之一。发展民行检察事业，最直接的体现就是提高基层院办案数量和质量。如何提高基层院民行监督的办案数量和质量，是当前全体检察人应该思考的重要命题。过往的实践经验表明，要想开拓民行事业，心态上首先要做到“不等不靠”，拿出爬坡过坎、滚石上山的勇气和决心，行动上要展现开拓性，挖掘智慧，主动向相关部门“借势”“借力”，以创造性的工作方式，推进民行监督事业的开拓。