2007年国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》确立了国有建设用地使用权招标、拍卖、挂牌出让三种法定形式。近年来，在拍卖以及挂牌出让中，竞买人之间恶意串通、压低成交价格损害国家利益的行为时有发生，但实践中对串通竞买行为是否构成串通投标罪存在分歧，笔者认为有必要予以明晰。

　　国有建设用地使用权的招投标、拍卖、挂牌出让方式均是为了消灭协议出让方式陆续产生的，虽然国有建设用地所有权的招标、拍卖，在形式上吸收、借鉴了招标投标法、拍卖法中的一些被实践证明行之有效的程序和原则，也使用了招标、拍卖的名称，但意义不同，具体程序上也有差异。挂牌出让是在总结国有建设用地使用权招投标和拍卖实践经验基础上的创新，其具备招投标的主要特点，继承了招投标的主要制度价值，同时融入了拍卖制度的某些有益成分。根据国土资源部的要求，在具体项目上选择何种方式，应“结合本地区实际，正确选择运用招标、拍卖、挂牌三种方式”，因此招标、拍卖、挂牌出让虽然并不是完全相同的概念，但共同组成一个具有自身特性的国有建设用地出让方式的体系。

　　串通竞买与串通投标具有相似的行为方式。刑法上的串通投标是指两种行为：一是投标人之间相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的；二是投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民合法利益的。国有建设用地使用权拍卖或者挂牌出让中的串通竞买，在行为方式上表现为竞买人之间用串通的方式消除竞买人之间在竞买报价过程中的竞争，促使某一竞买人以低价取得出让标的，损害出让人利益。行为人之间会通过相互联络与协商并约定交换的条件——其他竞买人实质退出竞买，而竞买成功者向其支付一定的报酬。由此可见，串通竞买行为与刑法中规定的第一种串通投标在行为方式上并无二致。

　　串通竞买与串通投标具有相同的本质属性。招投标制度的本质是为了使多个潜在合作对象公开、公平、公正地开展竞争，以确定最优目标，提高经济效益。国有建设用地使用权的拍卖及挂牌出让同样也遵循公开、公平、公正的原则，出让人向社会发布公告，竞买人或是在指定的时间及地点竞价，或者可在挂牌期间内在土地交易场所轮流报价，经过公开公平的竞争后，根据最高价格来确定竞得人。串通投标的目的则是消除竞争，串通者实质上控制了投标，将公开竞争变为内部协商，让自身利益最大化而损害招标人的利益。串通竞买其实质与串通投标一样，均是以串通的方式来消除竞争。串通者实质上控制了拍卖或挂牌出让，从而以低价取得土地使用权，损害出让人的利益。将串通竞买行为解释为串通投标，符合串通投标罪的立法意图。

　　串通竞买与串通投标具有相同的社会危害性。从侵害的法益来看，国有建设土地使用权出让领域中的串通竞买与串通投标相同，不仅侵害了公平竞争的市场秩序，而且直接造成了土地出让人即国家的损失。

　　随着社会生活的变化，刑法用语可能逐渐不适应社会发展，抑或其字面或者通常含义的涵摄力越来越不足，这就需要刑法解释来赋予刑法用语以新的含义。合理的扩大解释应出于以下正当理由：一是按照字面解释会造成刑法社会保护机能和人权保障机能不相统一；二是按照字面解释不能保障稳定、抽象的刑事立法对易变、复杂的社会现实的适应性。串通投标罪系1997年刑法规定的罪名，在国有建设用地使用权出让领域，招投标的含义已经有了新的发展，字面解释已经不符合实践需要，应当对刑法中的串通投标一词的含义扩大解释为包括串通竞买行为。笔者建议以司法解释的方式明确规定：“在国有建设用地使用权拍卖、挂牌出让中，串通竞买，损害出让人或者其他竞买人利益的，依照刑法第230条第1款规定定罪处罚。”