武少华律师

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一起土地征收案件引起的思考

发布者:武少华律师|时间:2018年03月23日|分类:拆迁安置 |761人看过

  一起土地征收案件引起的思考

      邓某系长沙市雨花区洞井街道桃花村村民,因邓某丈夫为城市户口,邓某家庭被视为半边户。(“半边户”是指一方为农村居民、一方为城镇居民的夫妇。)2001年7月13日,邓某之子陈某某出生,2001年10月26日,邓某在书院路办事处领取了独生子女光荣证,证号为2001956。 2011年7月,长沙市雨花区政府将邓某房屋征收。邓某依据规定按时完成了腾地搬迁工作。

    根据长沙市政府的《征地补偿安置若按问题暂行规定》(长政发【2008】30号令)第三条第一款第(四)项的规定,“独生子女户凭计生部门的’独生子女证’增加一人购房指标(每证增加一人)。”邓某因此申请了增加一人购房指标。  

    但是,长沙市雨花区政府根据长政发【2008】30号文第三条第一款第(三)项“保障住房和非住宅房屋的申购、分配及具体实施细则由区人民政府根据各地实际另行规定。”的规定出台了《长沙市雨花区农村拆迁户保障住房建设及申购暂行办法》(雨政发【2008】54号)。该文第五条第四款规定;“纯农户的独生子女及半边户的独生子女(本村农业户口)凭计生部门的“独生子女证”增加一人购房指标(每证增加一人)。“半边户”的独生子女是非农业人口或户口不在本地的,该子女不属于安置对象,其独生子女证可以给予一人份额50%的购房指标。”长沙市雨花区人民政府依据该规定仅给予邓某50%的购房指标,邓某为此提起诉讼。

    本案争议的焦点在于长沙市雨花区人民政府做出的《长沙市雨花区农村拆迁户保障住房建设及申购暂行办法》(雨政发【2008】54号)是否合法。

    长沙市雨花区人民政府答辩认为:第一,雨花区人民政府根据长政发【2008】30号文第三条第一款第(三)项“保障住房和非住宅房屋的申购、分配及具体实施细则由区人民政府根据各地实际另行规定。”   的规定,获得授权,出台了雨政发【2008】54文符合法律规定。第二,雨政发【2008】54文和《湖南省人口与计划生育条例》及湖南省人口计生委《关于如何执行“农村集体经济组织分配集体经济组织收益征地补偿费对独生子女家庭增加一人份额”问题的批复》(湘人口函【2012】32号)(以下简称《批复》)的有关规定一致,其效力大于长政发【2008】30号文,应该按《批复》内容执行。

    笔者认为该理由不能成立。

    第一,雨花区政府54号文不符合长沙市政府30号文的规定,相对限制了独生子女家庭中“半边户”家庭增加一人购房指标的征收优惠,不能作为上诉人对答辩人独生子女家庭仅分配50%的购房指标的合法依据。

    关于独生子女购买保障方指标的问题,长沙市政府30号文第3部分“关于住房安置的有关问题第四点“‘半边户和独生子女购买保障住房的问题规定:独生子女胡凭计生部门的独生子女证增加一人购房指标(每证增加一人)。而雨花区政府54号文中第五条第四款第二项规定:“‘半边户的独生子女是非农业人口或户口不在本地的,该子女不属于安置对象,其独生子女证可以给予一人份额50%的购房指标。二者对于独生子女家庭保障房购房指标的问题规定并不一致,雨花区54号文是根据长沙市政府30号文制定的,但是长沙市政府30号文更加有利于行政相对人,为最大限度的保障被征收人的合法权益。    

第二,《批复》适用的实施主体和分配对象不同于雨花区政府54号文,两项规定并不一致,不能作为54号文合法的依据。

《批复》针对的行政主体为农村集体经济组织,分配对象为集体经济收益、征地补偿费,其目的在于指导农村集体经济组织分配集体经济收益,和征地补偿费。而雨花区政府54号文的实施主体为雨花区人民政府,分配对象为征地补偿安置房指标。两者不论是实施主体还是分配对象都不一致,故该《批复》不能作为雨花区54号文合法的依据。

   第三,退一万步讲,即使上述《批复》具有一定的指导作用,但是上诉人的主张也违背了《立法法》中有关法律适用的规定,依法不应予以支持。

首先,《湖南省人口与计划生育条例》第二十五条第一款第二项规定:农村集体经济组织分配集体经济收益、征地补偿费时,对独生子女家庭增加一人份额。该规定和长沙市政府30号文的规定一致,雨花区政府54号文的规定并不与此相符合。

其次,雨花区人民政府认为《批复》是《湖南省人口与计划生育条例》的有权解释,其效力应该大于长沙市政府30号文的主张没有法律依据。一方面,《湖南省人口与计划生育条例》作为地方性法规,是由湖南省人大及人大常委会制定的,其有权解释单位是湖南省人大及人大常委会,而非湖南省计生委。另一方面,湖南省计生委作为政府部门,其制定及发布的文件充其量只能被称为其他规范性文件,其效力当然低于长沙市政府30号文。

最后,该《批复》的规定也不能作为只分配其独生子女家庭一人份额50%的法律依据,因为不具有溯及力。本案中,2011年,长沙市雨花区人民政府已经启动了洞井街道桃花村农民保障住房(一)项目征地拆迁,邓某在桃花村的房屋被依法征收。而湖南省计生委于2012年8月10日才做出《批复》,该《批复》内容明显缩小了半边户家庭中有关独生子女购买保障住房的指标,不利于行政相对人。《立法法》第84条中规定:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,单位了更好的保护公民、法人和其他组织的权利而作的特别规定除外。该规定明确了法不溯及既往的原则,除非有利于公民、法人或者其他组织的才可以例外。所以不得援引上述《批复》,缩小行政相对人的权利。

     综上所述,一方面雨花区人民政府土地征收行为的依据与长沙市政府30号文及《湖南省人口与计划生育条例》相冲突,另一方面雨花区人民政府的答辩理由也不符合《立法法》中有关法律适用,法律溯及力的规定。故雨花区政府54号文,系法定授权,且和《湖南省人口与计划生育条例》及湖南省人口计生委《关于如何执行农村集体经济组织分配集体经济组织收益征地补偿费对独生子女家庭增加一人份额问题的批复》(湘人口函【2012】32号)(以下简称《批复》)的有关规定一致,故应该按此规定执行的主张,不应作为雨花区人民政府对独生子女家庭仅分配50%的购房指标的合法依据。

     合法行政原则的贯穿本案始终。合法行政原则,又称依法行政原则行政法治原则。就是说所有行政法律关系当事人都必须严格遵守并执行行政法律的规定,一切行政活动都必须以法律为依据,任何行政法律关系主体不得享有法外特权,越权行为无效行为,违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果,一切行政违法主体必须承担相应法律责任。

    合法行政原则是行政法的首要原则,其他原则可以理解为这一原则的延伸。实行合法行政原则是行政活动区别于民事活动的主要标志。合法行政原则的根据,是行政机关在政治制度上对立法机关的从属性。合法行政原则是我国根本政治制度人民代表大会制度在国家行政制度上的体现和延伸。人民代表大会制度确定了国家行政机关对人民代表大会的从属性。《宪法》第2条和第3条规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。这样就从根本法上解决了国家行政权力来源的合法性问题。《宪法》第5条规定,中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。一切国家机关都必须遵守宪法和法律。国家行政机关应当依照宪法和法律行使行政职权。

  合法行政的内涵和要求,随着宪法制度的演变、行政职能的消长而不断变化。早期的合法行政是绝对、消极和机械的公法原则。为适应时代变迁和行政职能变化的需要,合法行政原则不断得到新的解释。从历史发展看,我国的行政法制度尚处于发展进程中的初级阶段。从改革开放初期提出发扬社会主义民主健全社会主义法制,到宪法规定实行依法治国,我国法律在规范行政活动方面的作用正在逐步增强。

  我国合法行政原则在结构上包括对现行法律的遵守和依照法律授权活动两个方面。

   1、行政机关必须遵守现行有效的法律。这一方面的基本要求是:行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行,禁止行政机关违反现行有效的立法性规定。第一,行政机关的任何规定和决定都不得与法律相抵触,行政机关不得作出不符合现行法律的规定和决定。行政机关的规定和决定违法,就不能取得法律效力。第二,行政机关有义务积极执行和实施现行有效法律规定的行政义务。行政机关不积极履行法定作为义务,将构成不作为违法。

  2、行政机关应当依照法律授权活动。这一方面的基本要求是:没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。在行政机关与公民、法人和其他组织关系上:第一,行政机关采取行政措施必须有立法性规定的明确授权;第二,没有立法性规定的授权,行政机关不得采取影响公民、法人和其他组织权利义务的行政措施。行政机关不遵守这一不作为义务,将构成行政违法。

   结合这起土地征收案件,我们不难体会合法行政原则是行政法的首要原则,行政机关在授权范围内制定相应的规定时,不得限制和缩小行政相对人的权利,更不得增加行政相对人的义务。否则就是违反了合法行政的要求。当然,真正实现凡事合法行政还要破几层冰,我们


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