原西宁油漆厂于1998年12月依法取得西宁市凤凰山路232号的国有划拨土地，并办理了《国有土地使用权证》。2002年11月，原西宁油漆厂改制成立昆仑油漆公司。2013年3月，西宁市城东区人民法院作出民事裁定书，裁定受理昆仑油漆公司的破产申请，并指定西海律师事务所为破产管理人。破产管理人于2016年3月致函城中区建设局，提出对原油漆厂家属院划拨土地上企业自建的房屋等附着物予以拆迁补偿申请并附有证明材料。2016年1月，因西宁市凤凰山路新建道路工程项目棚户区改造项目国有土地上房屋征收工作，原油漆厂家属院在被征收拆迁范围内。

城中区政府向城中区凤凰山路拆迁办作出《关于对原油漆厂住户征迁补偿的决定》，内容为：“……产权不明，经征拆工作组和片区内社区核实，原油漆厂家属楼19户住户均无产权证明相关资料，但该19户住户系原油漆厂职工或至今户籍属凤凰山路232号，并一直居住在上述房屋内。目前，因托管方律师事务所未能提供房屋产权归属的相关证明，经凤凰山路（城中段）房屋及土地征收工作领导小组研究决定，由凤凰山路拆迁办公室与19户住户签订《房屋征收补偿协议》。”

在国有土地上房屋征收行政行为中，确定被征收人是征收活动的主要环节，不能确定被征收人就无法确定征收补偿对象。下列条款为《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。

第十五条规定：”房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合……”。

第二十六条规定：“被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”

本案中，城中区政府并未向法庭提交按照上述规定对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行组织调查以及将组织调查登记情况向被征收人进行公布的证据材料，也未提交将征收补偿决定在房屋征收范围内予以公告的证据材料。

对于被征收房屋产权不明的，城中区未严格按照房屋征收补偿方案作出征收补偿决定，而是依据19户居民在该房屋实际居住或其户籍在该房屋所在地的情况，认定19户居民为被征收人，并对其进行安置补偿，既不符合法律规定，也不符合房屋征收补偿方案规定的程序。