【案情】

被告市国土局向原告市某某土地开发公司颁发了萍国用字(2006)第437**号国有土地使用证(用地性质为工业)后，原告向被告提出请求更正土地用途性质为商住综合用地。被告就原告的申请作出“关于对市某某房地产有限公司TG-04**号地块有关土地用途问题的答复”，同意原告的土地用途由工业用地变更为商住用地，但需补交土地出让金。原告不服，遂向本院提起行政诉讼，请求判令被告将萍国用(2006)第437**号国有土地证的地类用途由“工业”更正为商住综合用地，冷藏车间维持现状;依法撤销被告答复中关于要求原告补交出让金的决定。

【分歧】

观点1：被告作出的“关于对市某某房地产有限公司TG-04**号地块有关土地用途问题的答复” 是不具有强制力的行政指导行为，不是具体行政行为。

观点2：被告作出的“关于对市某某房地产有限公司TG-04**号地块有关土地用途问题的答复” 是一种具体行政行为，是可诉的。

【评析】

笔者赞成第二种观点：所谓行政指导行为是指行政机关在行政管理过程中作出具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为，不具有行政强制执行力。其特点是：非权力行政活动，是行政机关单方的事实行为，不针对特定对象。而本案中的被告是具有法定职权的土地管理行政机关，其对原告提出的申请具有答复或通知的义务，且该答复对行政法律关系的产生，变更或者消灭产生影响，被告该答复构成了行政决定的要件，其在作出行政决定时，必须通过书面形式体现出来，该书面答复具有法律意义，被告该答复是针对特定的原告方作出的，内容是原告申请的事项，既不是行政示范、倡导，也不具有咨询、建议等作用，实质上是带有强制性的行政决定，即原告按答复要求交纳了土地出让金，就能实现其申请事项的目的，否则就不能达到其目的。故被告该答复是可诉的行政行为。