土地闲置费征缴条件与程序（二）

       三、法律法规规定的其他行政处罚也没有规定这类处罚。《行政处罚法》第八条“ 法律、行政法规规定的其他行政处罚”和《国土资源行政处罚办法》第四条“法律法规规定的其他行政处罚”虽然都作了兜底规定，但《土地管理法》《城市房地产管理法》以及其他法律没有规定这类行政处罚。从现行行政法规看，既没有规定这一种类的行政处罚，也无法将其归并到行政处罚的哪一类别。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚，其中的“ 处罚”显然也没有包括征缴土地闲置费。
       四、有悖行政处罚基本法理。与刑事处罚相比，行政处罚以结果定论，导致结果的是“积极行为”，从行政处罚的行为本身看，是责令当事人不得“积极行为”或者说是为了惩治当事人的“积极行为”。刑事处罚则有行为犯、结果犯，存在犯罪未遂、犯罪中止，导致结果的有“ 积极行为”，也有“消极行为”。土地闲置是因为当事人未动工开发建设或者是已动工开发但不符合要求，是消极不作为的结果。征缴土地闲置费是为了促使当事人采取“ 积极行为”，按规定开发利用土地，不得采取让土地闲置的“ 消极行为”。因此，将督促采取“积极行为”的决定，认为是惩治“ 积极行为”的行政处罚，不符合行政处罚基本法理。同时，征缴土地闲置费需报经本级人民政府批准后才能下达决定书，如引起行政复议的，根据《行政复议法》，被申请人是批准的人民政府，而不是国土资源主管部门，这也不符合行政处罚的相关规定。
评析
要点一：征缴土地闲置费行为的性质
       
         针对征缴土地闲置费是否属于行政处罚行为、是否应适用行政处罚条件和程序这一分歧，一审法院认为：征缴土地闲置费属于行政事业收费行为，不属行政处罚行为。庭审中，原告的委托代理人提出征缴土地闲置费属行政处罚行为，应适用《行政处罚法》的程序的意见，法院不予支持。这是一审法院对征缴土地闲置费是否属于行政处罚行为的争议作出的明确结论，但是判决书对得出这个结论的理由没有具体阐述，也没有提及得出这个结论的依据是什么。根据行政审批制度改革的要求，行政行为可以分为行政许可、行政处罚、行政确认、行政征收等类别。《财政部关于公布行政事业性收费和政府性基金目录清单的公告》（2014 年第80 号）将土地闲置费列入行政事业性收费目录清单中。从征缴土地闲置费的性质、特点和实际情况看，将其归类为行政征收，属于行政事业收费，符合法治精神，有政策依据，也是比较恰当的。因此，法院这一结论是正确的，令人信服。

要点二：明确征缴土地闲置费性质的意义
       
        明确行政行为属性的需要。职能科学、权责法定，是行政审批制度改革的要求，也是法治政府建设的前提。行政行为必须明确具体属性，这影响到政府权力清单、公共服务事项和责任清单的制定，关系到行政决策程序的合法性，也关系到行政管理相对人的权利救济。
       规范执法行为的需要。2017 年9 月全国人大常委会对《行政处罚法》作出修改，规定“ 在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”《国土资源行政处罚办法》要求从事行政处罚的工作人员必须取得执法证件。按照国土资源主管部门内部职责分工，土地闲置认定、征缴土地闲置费的工作主要是由土地利用处（科、股）负责，对这些机构工作人员没有要求需要取得相应的职业资格，他们大多没有行政执法资格证件或者执法监察证件，而持有执法证件的执法监察处（科、股、队）工作人员，可能又没有承担这项工作。因此，如果将征缴土地闲置费归类为行政处罚，由于有关人员没有执法资格、未取得执法证件而开展相关的执法活动，行政行为的合法性就存在问题了，在行政复议、行政诉讼中行政行为就不可避免地会被撤销或被确认为违法，这至少从目前来说对资源工作产生许多不利影响。
        减轻部门负担的需要。根据财政制度，罚款纳入预算外财政收入管理。过去有的地方对相关部门每年都有下达罚款任务，如果将征缴土地闲置费作为行政处罚，土地闲置费会被作为罚款纳入预算外收入管理，既会增加资源部门完成罚款任务的压力，也会在财政收入、支出上产生诸多问题。
        做好财会工作的需要。土地闲置费这类支出应计入其他应收款，还是应计入营业外支出，会让缴纳企业无所适从，容易造成会计科目混乱。虽然相关政策规定土地闲置费不得列入生产成本，但如果作为罚款能否计入，情况就比较复杂了。

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