【行政案】责令限期拆除告知书的可诉性分析?
行政机关在查处违法建设过程中以书面通知的形式作出《责令限期拆除通知书》，该通知行为不仅包括将涉案构筑物认定为违法建筑的定性行为，也给行政相对人直接设定了限期自行拆除的义务，具有特定的内容。一般而言，责令限期拆除通知行为属于程序性告知行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，亦不属于可诉讼或可复议的行政行为。但是在没有证据证明行政机关后续作出责令限期拆除决定、实施强制拆除，进而导致该通知行为被最终行为吸收、覆盖的情况下，行政机关作出《责令限期拆除通知书》后即刻直接实施强制拆除行为，则该通知行为实际已成为强制拆除行为的依据，对相对人的权利义务产生实际影响，应赋予当事人提起行政诉讼或者行政复议的法定救济权利。
?责令限期拆除告知书是可诉的?。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。因此，责令限期拆除告知书作为具体行政行为的一种，当事人有权在法定期限内提起行政诉讼或行政复议，以维护自己的合法权益?。
【案例】
原告唐某诉被告某城管局（以下简称某城管局）责令限期拆除一案。本案现已审理终结。
20**年**月**日被告某城管局作出了某城执限拆决字**［20**］××号××《责令限期拆除决定书》
原告诉称，决定书中提及的违法建设系原告在所购房屋赠送的阁楼内进行的装修，原告以高出同楼其他楼层房屋10万元的价格购买了包含赠送阁楼的房屋，进行装修并入住后，收到城管局责令拆除的决定书，原告并不知晓涉案附赠的阁楼是违建，原告不服此项决定，希望法院公平审理。诉讼请求：撤销《某城管局责令限期拆除决定书》(某城执限拆决字**[20**]第0**号)。
原告向本院提交了以下证据：
1.责令限期拆除决定书，证明原告收到该决定书;
2.购买房屋户型图，证明原告购买的是期房，是按照户型图购买的;
3.开发商在售楼部公开展示的沙盘，证明原告购买房屋是带有阁楼的;
4.开发商销售工作人员与原告聊天记录，证明开发商卖房的时候确实是赠送的阁楼;
5.某小区业主群聊天记录，证明大部分业主都参与购房，都知晓购房赠送阁楼的;
6.购房合同，证明根据合同第九章第七条中归业主共有条款中第2条“买受人已知悉部分共有区域使用权属于相连房屋的业主专有使用，买受人对此无异议”，本小区所有购房合同中均有此条款;
7.某小区2号楼所有房屋售价表，证明顶楼平均高出其他楼层约10万元，顶楼附赠有阁楼;
8.政府相关部门在顶楼业主装修时现场办公曾给出阶段性结论，证明20**年开始装修的时候，没有人告知原告涉嫌违建，原告继续进行了装修建设;
9.购房发票，证明原告按照一房一价公示表的价格购买房屋，高于同户型其他楼层约10万元;
10.收房照片16张，证明收房的实际建筑情况，附赠有阁楼，阁楼铺设有地暖通道、通有上下水管道，明确阁楼为居住使用，且单元其他住户并无公共通道可以达到阁楼，只能通过原告家内部装修安装的楼梯到达。
11.装修施工备案证，证明原告收房后正常履行装修报备手续开始进行装修，没有收到提示是违建的情况;
12.张贴公告照片2张，证明城管执法过程中，在小区大门和门禁刷卡处均张贴公告，包含原告和原告丈夫未加隐蔽的全名以及详细到门牌号的住址，小区所有××小区××街道上走过的任何人均可以看到，执法流程不合法，侵害原告和丈夫的隐私权;
13.照片1张，证明城管未按照流程执法，不安排听证听取原告意见;
14.行政处罚听证告知书，证明原告收到了行政处罚听证告知书且按照要求寄回回执，被告提交的证据中显示原告拒签告知书，与实情不符，行政处罚听证告知书送达回证是虚假的;
15.某市在售顶楼附赠阁楼的案例，证明类似案例还有很多，如果这种房屋购买后就变成违建为何售房环节无人监管，原告要求公平公正，一视同仁。
被告某城管局辩称，一、被告具有法定职权，有权对规划部门认定的、符合法定情形的违法建设作出《责令限期拆除决定书》。《某市城乡规划条例》第六十八条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。”《某市城乡规划条例》第七十一条城市管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，有关部门也可依法申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用，由违法建设的单位或者个人承担。《某市城市管理综合行政执法条例》第九条规定：“城管执法实行属地管理，违法行为由发生地的城管执法部门管辖。……”故被告为某区辖区内违法建设的执法主体，具有法定职权下达《责令限期拆除决定书》。
……
经审理查明，20**年*月*日第三人自规局某分局向被告下达《关于违法建设认定的函》载明:“经规划局现场核查，位于某区××小区××号楼××小区院内存在多处正在建设的构筑物，构筑物面积共约4600平方米，认定以上构筑物未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，涉嫌违法建设。建议:1.对以上正在建设构筑物责令停止建设，不停止建设的，依法查封施工现场;2.按照建设工程规划许可证的规定进行整改，恢复原貌。”20**年**月**日第三人又下达违建认定函的补充意见，载明某小区顶层存在多处违法建设，建筑面积约4600平方米，补充意见为该小区楼顶加建共18户，具体房号、面积、现场照片见附表。涉案建设包含在违建认定函附表中。20**年*月**日被告向某有限公司工作人员刘某调查询问，并制作调查询问笔录。20**年*月**日被告某某、原告唐某直接送达了某城执限拆告字**［20**］第××号××《责令限期拆除告知书》，拟决定责令限期拆除违法建设，并告知陈述和申辩的权利。20**年*月**日被告某某、原告唐某留置送达了某城管执听告字**［20**］第××号××《行政处罚听证告知书》，告知听证权。20**年*月**日被告某某、原告唐某送达20*****号《行政处罚听证通知书》，并于20**年*月*日组织了听证。20**年*月**日被告某某、原告唐某直接送达某城执限拆决字**［20**］第××号××《责令限期拆除决定书》，决定责令某某、原告唐某于20**年*月**日之前自行拆除违法建设，并告知申请复议和诉讼的权利。20**年*月*日被告因案情重大复杂，涉及较多群众利益，社会影响较大，申请延期办理。20**年**月**日被告因送达时间晚于责令限期拆除时限，作出了某城管行撤字［20**］第**号《行政处罚撤销决定书》，决定撤销20**年*月**日作出的**［20**］0**号《行政处罚决定书》。20**年**月**日被告重新作出并向原告直接送达了某城执限拆决字**［20**］××号××《责令限期拆除决定书》，责令某某、原告唐某于20**年*月**日之前自行拆除,并告知申请复议和诉讼的权利。原告不服责令限期拆除决定，诉至本院，诉请如上。
本院认为,《某市城乡规划条例》第六十八条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。市规发[20**]**号《某市规划局某市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》也根据《某市城乡规划条例》明确了规划部门负责违法建设的日常巡查、认定，并向城管部门函告认定意见，由城管部门负责按照法定程序下达法律文书，制止违法建设，查封施工现场、处罚、拆除、没收等具体执法工作职责。据此，被告某城管局具有根据规划部门认定意见，对违法建设进行处理的法定职权。
关于事实认定方面。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《某市城乡规划条例》第三十五条规定“在规划区内的国有土地上进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当持以下材料向资源规划主管部门申请建设工程规划许可证：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（三）建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（四）按照有关规定应当报送的交通影响评价、环境影响评价等文件；（五）法律、法规规定的其他材料。”本案中，根据经庭审举证、质证的证据证实，原告与开发商签订的商品房买卖合同并不包含阁楼（即案涉建筑），其在楼顶进行的加建，并未取得建设工程规划许可相关手续。被告某城管局认定事实清楚，适用法律正确。
关于程序方面。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”即行政机关实施行政强制，应当依照《行政强制法》第三十五条至第三十八条的规定，向原告作出书面催告、听取其申辩，然后再依法作出限期拆除决定书并送达给原告，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。《某市城市管理和综合执法局关于规范使用违法建设处理法律文书的通知》（市政管局[2019]129号）规定，在《责令限期拆除告知书》确定的陈述申辩期届满后，应当及时按程序作出《责令限期拆除决定书》，明确当事人限期拆除的期限。本案中，被告某城管局在接到自规局某分局作出的违建认定函后，经过现场勘验、调查询问等程序，在告知了陈述、申辩权，并在听证后作出《责令限期拆除决定书》，程序基本合法。但《中华人民共和国行政强制法》第十七条第三款规定“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；……”庭审调查查明，本案执法人员之一在案件办理期间执法证件停用，根据法律规定，应暂时停止从事行政执法工作。其在执法期间暂不具备执法资格，且因执法证件停用而未出示执法身份证件，构成程序违法。
综上，被告某城管局作出的案涉《责令限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确，但程序违法，应撤销重做。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告某城管局作出的某城执限拆决字**［20**］××号××《责令限期拆除决定书》；
二、责令被告某城管局对案涉违法事实重新调查、处理。
案件受理费50元，由被告某城管局负担。
