拆迁裁决是城市房屋拆迁管理中的一项重要工作。近年来，随着新的国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下分别简称《拆迁条例》、《裁决规程》)的颁布实施，以及最高人民法院关于裁决前置程序的进一步明确，裁决工作在化解拆迁纠纷、破解拆迁难题、维护拆迁当事人合法权益等方面的重要作用日益凸现。而裁决案件的受理审查工作，作为启动裁决程序的首要环节，不仅是拆迁纠纷寻求行政救济的前沿窗口，也是行政机关直面拆迁矛盾、运用法律手段定纷止争的第一道防线。高度重视拆迁裁决中的受理审查工作，对于裁决程序的正当实现、拆迁纠纷的如期解决、以及后续执行工作的正常展开，有着积极的现实意义。
一、裁决受理审查及其基本特性
由于拆迁裁决具有准司法性质，裁决案件的受理审查类似于人民法院的立案审查程序。然而，由于本质上仍然是具体行政行为，裁决受理审查又明显地不同于法院立案审查。根据《拆迁条例》第16条“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁入与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”，以及《裁决规程》第9条“房屋拆迁管理部门受理房屋拆迁裁决申请后，经审核，资料齐全、符合受理条件的，应当在收到申请之日起的5个工作日内向申请人发出裁决受理通知书”的规定，不难看出，裁决受理审查是裁决机关根据法定的职责范围、按照法定程序要求，对拆迁当事人的裁决申请是否符合法定条件，所进行的比对核查，决定是否接受申请的一系列活动。由于受理审查是裁决程序启动的起点，具有以下特征：
1、合法性。所有的裁决申请必须经过受理审查后，方可作出是否受理裁决、是否启动裁决程序的决定。换言之，未经审查直接受理、进入裁决程序的，属于程序违法，应当予以纠正或者撤销。
2、时效性。裁决受理审查必须在5个工作日内完成。这其中包括对申请资料进行审查、做出是否受理决定、送达决定文书等一系列活动。这也是行政行为效率原则的具体体现。
3、排除性。包括两个方面：一是对于不属于法定管辖范围的其他纠纷进行过滤和排除;二是对拆迁人、被拆迁人、房屋承租人三者之外的其他纠纷主体进行资格排除，在裁决程序正式启动前，及时做出是否受理申请的决定。
4、程序与实体兼顾。既对书面要件进行形式核查，也对纠纷主体进行适格审查，以确保裁决行为程序合法、主体适格、适用法律准确。这也是裁决受理审查与法院立案审查的最大不同。一般来说，法院立案是程序性审查，是对形式要件的宽泛审查，至于案件的实体评判，自有系统而完备的审判程序作为后续支撑。而裁决则明显缺乏这一优势。由于裁决中并无驳回申请程序，受理时必须对主体资格进行实体审查。否则，对于拆迁入、被拆迁入、房屋承租人三者以外的其他纠纷主体进入裁决程序的，裁决机关将陷入进退两难的尴尬境地：一方面由于已经做出受理决定，程序上不允许再启动不予受理;另一方面对于非裁决主体，也缺乏适用的法律条款进行实体裁决。这两种状况都将导致违法裁决的发生。因此，在受理审查中，必须程序与实体兼顾。
二、审查受理裁决案件应当注意的几个问题
根据《拆迁条例》以及《裁决规程》，结合近年来的裁决工作实践，笔者认为，在裁决受理审查中，对以下问题应当尤为注意：
1、主体资格。这包括拆迁方及被拆迁方两个方面。
对拆迁方而言，需要辨析拆迁人及其委托的拆迁实施单位之间的法律关系及法律地位。由于操作的原因，拆迁纠纷通常表现为拆迁实施单位与被拆迁方的矛盾，在裁决受理时，当然地将拆迁实施单位列为裁决当事人的现象屡见不鲜。事实上，拆迁实施单位是受委托拆迁的单位，拆迁人才是法定的拆迁主体，其委托拆迁实施单位进行具体操作的行为，不能免除其法定的权利和义务。裁决机关作为房屋拆迁的管理部门，在法律上“应当知道”拆迁人与拆迁实施单位的关系，在受理裁决时必须将拆迁入列为适格主体，同时有义务引导和告知当事人。
对被拆迁方而言，情况要复杂得多。法定的被拆迁方只包括两种人：一个是被拆迁人，另一个是被拆迁房屋的承租人。然而，在裁决实践中，这两种主体与其他权利主体交织在一起，呈现出的千姿百态，需要裁决机关仔细甄别。
(1)被拆迁人是指房屋的所有权人。如果仅仅按照房屋所有权上记载的权利人，情况要简单的多。事实上，仅按所有权证的记载就需注意区分单独所有、按份共有、共同共有等情形，对于设定抵押权的还需注意抵押权人;那些未领权证但通过建筑规划许可、法院判决、继承权公证、赠与公证、落实政策发还等方式取得房屋权属的，同样属被拆迁房屋的所有权人之列。在受理审查时，裁决机关需要尤其审慎，防止错列或漏列当事人情况的发生。
(2)被拆迁房屋的承租人。虽然现行法律规范中对承租人的定义十分明确，但在裁决实践中，关于承租人的确定却是有争议的话题，特别是发生转承租时，更难确定适格主体。笔者认为，可以从以下三个方面把握：一是看是否直接与房屋所有人订有租赁协议;二是看是否交纳房屋租金;三是看申请裁决之时是否仍在租赁期限内。具备上述三个条件的，基本可以认定为适格的承租人，但是也要注意租赁协议中是否有解除租赁关系的特别条款。比如有的租赁合同中写明“如遇拆迁，租赁关系即行终止”等条款，在审查时要格外留意。
2、受案范围。虽然《裁决规程》第8条对“拆迁许可证合法性提出行政裁决”、“拆迁当事人达成协议后发生的合同纠纷”等四种情形，已经明确不予受理裁决申请。但在现实工作中，类似房屋拆除侵权、权属争议、房屋租赁、遗产继承等形形色色的纠纷，始终与拆迁纠纷的各种诱因相生相伴，很难剥离和区分。因此，在受理审查中需注意以下几点：
一是严格确定受案范围。根据《拆迁条例》第13条关于“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议”的规定，可以看出，拆迁裁决是裁决机关对发生在拆迁人、被拆迁人以及被拆迁房屋的承租人之间，就补偿、安置、搬迁、过渡等特定协议事项的争议，这也是确定受案范围的原则。超出这个范围的纠纷，都不属于裁决的范畴。
二是注意裁决机关的职权范围。裁决机关是经过法定授权、裁决拆迁纠纷的行政机关，不是继承、权属、侵权、租赁行为的判定机关，不能因为这些纠纷与拆迁纠纷相生相伴，而擅自超越职权范围去评判、决断这些纠纷。面对当事人的各种裁决请求，裁决机关有义务告知其拆迁裁决的受理范围，引导其列明裁决请求，以节约裁决资源、提高行政效率。
3、申请资料。虽然有观点认为“行政机关的资料审查是形式要件、而非实质内容的审查”，但笔者却认为应当形式与实质兼顾。这主要是因为裁决机关本身兼有拆迁行政管理职能，对拆迁中的行为规范负有管理和监督的法定义务。特别是对拆迁人提供的评估报告、补偿安置方案等裁决要件，如果仅作形式审查而非实质审查，那么对于其中的问题或者瑕疵，裁决机关不仅难免管理失察之嫌，同时还可能面临因为行政过错而导致行政败诉的局面。当然，即便是实质审查也不是无限制的。一方面要考虑到拆迁管理部门的权限管辖，另一方面则要看是否显失公平。具体而言，主要包括;
——对于“被拆迁房屋的权属证明材料”，要注意权证记载的坐落房屋是否被列入拆迁许可范围;共有房屋要注意将产权证与所有的共有权证一并审查;
——对于“被拆迁房屋的估价报告”，要注意所评房屋是否与所有权证的记载相一致，评估机构的资质、估价时点、评估机构及人员的签章、评估报告送达告知的证明等;
——对于“拆迁补偿安置方案”，要注意是否与拆迁许可申请时提交的“拆迁计划与拆迁方案”相一致;实行产权调换的，对于确定房屋价款的评估报告，要注意是否与被拆迁房屋的评估处于同一估价时点、使用同一估价方法等。
