浅析我国网络借贷的监管体系

【内容提要】自2015年十部委联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》后，网络借贷行业正式进入了法规及政策的密集期。2016年至2017年网络借贷行业的存管指引、备案指引、信披指引相继出台，网络借贷行业的“1+3”制度框架基本搭建完成，初步形成了较为完善的监管体系。但网络借贷行业的监管却更多的依据地方出台的各类细则，以及P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组下发的各项通知，导致网络借贷的整改验收及备案工作难以落实。本文通过对比国内外网络借贷的监管体系，分析我国网络借贷监管体系可能存在的问题，并对我国的网络借贷监管体系提出政策性建议。

【关键词】网络借贷 P2P 监管体系 征信体系

一、网络借贷的概述

（一）网络借贷的定义及运营模式

本所所指的网络借贷即“Peer to Peer lending”或“Person to Person lending”，业内简称为“P2P”。 根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）的定义，网络借贷是指个体和个体之间通过互联网平台实现的直接借贷。个体包含自然人、法人及其他组织。网络借贷信息中介机构是指依法设立，专门从事网络借贷信息中介业务活动的金融信息中介公司。网络借贷平台则指网络借贷信息中介机构负责运营管理，用于提供借贷双方进行撮合的服务网站。

网络借贷的运营模式主要为线上模式，其中涉及的主体主要有三个，分别是借款人、出借人、网络借贷信息中介机构。网络借贷变革了传统银行业的借贷业务模式，网络借贷的借款人和出借人可以通过网络借贷平台直接实现借贷关系。首先，由借款人在网络借贷平台上发布自己的借款需求及收益回报等相关信息；然后，出借人通过网络借贷平台上展示的项目信息做投资比较，自行选择合适的借款项目进行出借；最后，还款期限届至时，借款人通过网络借贷平台进行还款，并由网络借贷平台将借款本金及利息发放至出借款的账户。

（二）网络借贷的法律性质

《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》的出台，使得互联网金融正式脱离“无门槛、无规则、无监管”的三无局面，首次确认了网络借贷的合法性地位，并明确提出了网络借贷平台可以提供信息交互、撮合、资信评估等中介服务。

关于网络借贷的借贷行为，学者陈冬宇认为，“P2P网络借贷既是一种特殊的民间借贷形式，也是一种特殊的电子商务形式，是传统电子商务在民间金融领域的延伸。”［1］张正平教授也持“网络借贷属于一种新兴的民间借贷形式”这种观点。［2］笔者认为，网络借贷只是将传统的借贷交易借助于互联网的信息技术加以实现，即将线下的民间借贷行为搬到线上进行交易，本质上仍属于民间借贷，是“互联网+”时代对传统民间借贷的一种创新模式，受合同法、民法等法律法规以及最高人民法院有关司法解释规范。

总之，在我国目前的法律制度环境下，将网络借贷信息中介机构定性为信息中介，可以合理、有效的分配借款人以及出借人的权利与义务。网络借贷平台向出借人提供投资选择和为借款人提供贷款信息发布的服务，借贷资金的具体使用和收益均由借贷双方进行约定，与网络借贷平台无关。网络借贷的这种法律性质，对网络借贷信息中介机构而言，可以有效的隔离网络借贷平台的有关风险；对借款人而言，则需要谨慎合理地使用借贷资金，按期足额履行还款义务；对出借人而言，需树立自担风险的意识。

二、网络借贷的监管体系

（一）我国网络借贷的监管体系

我国的网络借贷监管体系包括国家和地方两个层面。其一，银监会主要负责制定网络借贷的业务活动监督管理制度，并实施行为监管；其二，各省级人民政府负责对其辖区内网络借贷信息中介机构的机构监管，对于网络借贷机构的备案登记则由地方金融办负责制定相关细则并负责实施。

国家层面的监管体系，主要指“1个办法+3个指引”（《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》+《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》、《网络借贷资金存管业务指引》、《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》）及后续发布的规范性文件。除了国家层面的监管规则外，各地政府也相继出台了一系列的监管规则，包括地方版的网络借贷信息中介机构备案登记细则、地方版的网络借贷信息中介机构事实认定与整改工作指引表，如北京的148条、上海的168条、深圳的148条、厦门的106条等指引，该指引表主要对网络借贷信息中介机构违反《暂行办法》的禁止性规定，违反法定义务，未履行对出借人与借款人的保护义务，违反信息披露相关要求，其他违反有关法律法规、监管规定的情形等相关内容进行认定。

（二）英美国家网络借贷的监管体系

英国网络借贷行业的监管法规主要由国家宏观金融法律法规、行业监管法律法规和行业自律规章构成。FCA（Financial Conduct Authority，英国金融行为监管局）于2014年3月出台的《关于互联网众筹及通过其他媒介发行不易变现证券的监管方法》是全球第一部针对P2P监管的法律法规。P2PFA（Peer-to-Peer Finance Association，英国P2P行业协会）要求成员需要履行“8个必须”和10项《P2P金融协会运营原则》，在最低运营资本金、高级管理人员和平台IT系统等方面对成员提出了基本要求。英国的行业监管法律法规和行业自律规章互相补充，FCA更注重宏观层面，关注整个行业；P2PFA则注重于微观层面，关注网络借贷平台的经营体系，是对国家行业监管体系的有效补充。[3]

美国则十分注重网络借贷在金融市场中的定位，适用证券的监管规定，并明确规定网络借贷行业由SEC(Securi-ties and Exchange Commission，美国证券交易委员会)、美国审计总署、美国消费者金融保护局三个部门进行多头监管。其中，美国的《消费者信用保护法》明确网络借贷属于民间借贷的范畴，确保网络借贷的合法性地位；美国的《证券法》则将网络借贷平台发布的票据纳入法律规定的证券范围，并明确了网络借贷平台的业务活动范围，大大降低了依靠监管空白进行违约交易的概率。

2005年英国的Zopa公司首创网络借贷的概念，随后网络借贷在美国和其他欧洲国家迅速兴起。英美国家在网络借贷兴起的时候也是没有建立与之匹配的监管体系。英国在网络借贷兴起的时候，迅速成立全球第一个网络借贷行业协会，并制定了相应的行业自律规则为国家层面的监管提供行之有效的补充；美国则是确定网络借贷在金融行业的地位，将网络借贷划归为证券并适用证券的监管规定。

三、我国网络借贷监管体系存在的问题

我国网络借贷行业虽然已经建立了“1个办法+3个指引”的监管体系，且各地也陆续制定了地方的监管细则，但对网络借贷的监管仍存在些许不足。

（一）多项细则尚未落地且各地备案细则存在严重的差异化

因为地方的网络借贷备案细则、网络借贷的备案系统、中介机构的意见指引等尚未落实等原因，网络借贷的备案之路可以说是一路坎坷。自《暂行办法》发布之后，本应于次年8月24日之前完成的备案指引以及地方的备案细则却迟迟未落地，导致备案工作不得不延期。2017年年底P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室发布《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》，要求今年6月底前完成全部网络借贷信息中介机构的整改验收及备案工作。然而，今年3月28日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室下发《关于加大通过互联网开展资产管理业务整治力度及开展验收工作的通知》，要求网络借贷信息中介机构剥离互联网资产管理业务，清理资产管理业务的存量后合并验收。这无疑加重了整改的工作量，加大了网络借贷信息中介机构在短期内完成整改验收工作的难度，因此，网络借贷信息中介机构基本难以在今年6月底完成整改验收及备案工作。另外，网络借贷的备案工作还受到其他诸多因素的影响，全国有多地的备案细则明确要求网络借贷信息中介机构进行备案必须签署银行资金存管协议，同时要求，存管银行需通过中国互联网金融协会测评。不过，目前为止，中国互联网金融协会关于存管银行的测评结果也迟迟未见公布。因为网络借贷相关的多项细则尚未落地，网络借贷的备案工作难以有效进行。

截止至目前，全国先后已有20个省市地区发布关于网络借贷信息中介机构的备案登记管理办法、整改验收工作指引表等相关细则，但因为各地的备案细则存在诸多差异，如：企业名称是否包含“网络借贷信息中介”、存管银行的“属地化”要求、信息安全评测分数要求等均存在一定的差异化要求。且各地的“网络借贷信息中介机构备案管理系统”尚在建设中，该系统由各个地方分别进行定制，届时肯定也会存在诸多差异。因为各地的备案细则存在诸多的差异，可能导致部分地方的备案难度不一，存在监管套利空间，不排除网络借贷为了通过备案而到备案难度较低的省市设立网络借贷的分支网点或者直接新设网络借贷信息中介机构。

（二）网络借贷信息中介机构缺少准入门槛和退出机制

虽然《暂行办法》规定了网络借贷信息中介机构实行备案登记管理制度，要求拟开展网络借贷信息中介服务的机构向工商登记注册地的地方金融监管部门进行备案登记，但并未确定网络借贷信息中介机构的市场准入门槛，其目的是为降低网络借贷行业的市场准入条件。笔者认为，对网络借贷行业不设准入门槛的做法并不恰当。设立必要的市场准入门槛能够提升网络借贷平台的总体质量，能够提高网络借贷平台的违法成本，降低网络借贷市场存在的诸多风险。

同样，《暂行办法》也没有明确网络借贷信息中介机构的的市场退出机制。网络借贷平台解散、被撤销、破产、跑路之后，网络借贷平台如何良性退出，以及保护全体投资人的利益，是目前亟待解决的一大问题。正是因为网络借贷退出机制的缺失，导致行业出现失联、跑路这样的恶性退出方式，也给整个行业带来震动，造成诸多的舆论影响，也有可能被网络借贷信息中介机构的股东、实际控制人加以利用，以逃避高额的债务。

因此，健全网络借贷的市场准入和退出机制对于规范市场、保障投资人的合法权益都是具有极为重要的意义。

（三）我国的征信体系不完善

与欧美国家较为完善的征信体系相比，我国的征信体系起步较晚，总体上还处于相对落后的水平。也正是因为我国社会信用体系的缺失，才造成了目前失信严重的情况，因此，我国征信体系亟待提高。当然，政府需要在金融信息和征信体系中发挥作用的，可以借鉴欧美国家的征信体系或者采用大数据征信的模式。

从目前的法律体系来看，我国关于信用体系相关的法律法规相对较少，法律体系也不够完善。我国征信体系监管的缺失主要体现在两个方面，一方面是法律和监管的缺乏，另一方面是我国各信用机构没有统一标准，信用评分标准也不同，每个信用评分所用的数据不同、算法不同、预测的内容也不同，所以目前各信用机构的信用评分不具有可比性。

我国信用市场没有一个统一的规范标准，导致了各个征信机构出现不正当竞争的现象。笔者认为，金融机构的数据、小额贷款机构的数据、网络借贷信息中介机构的数据都应当纳入征信体系，只有这样才能有效提高整个社会的金融交易的效率。[4]

四、完善我国网络借贷监管体系的建议

（一）统一行业标准，完善网络借贷行业的法律法规

在国家监管层面，虽然“1个办法+3个指引”的监管体系已经建立，但也只是做了一些原则性规定，相应的配套监管细则应尽快落实，避免出现监管盲区和监管真空。同时，可以参考基金业协会的做法，统一行业标准，可制定全国性的备案细则，然后再由各个地方的监管机构去负责落实，避免因各地的备案细则不一，而造成网络借贷的监管套利。

虽然我国的网络借贷行业得到了飞速的发展，但是目前整个行业处于初级发展阶段，还没有经过经济周期的检验，所以我们可以借鉴其他发达国家的立法经验，探索出与我国国情相符的监管模式及其配套的法律法规。

根据我国国情和网络借贷的发展特点，需要金融监管部门对网络借贷的法律法规体系进行不断的完善，这样才能构建成一套匹配网络借贷从市场准入到业务活动管理再从市场中退出的全方位监管体系。该体系的监管对象主要是在网络借贷平台的建立与管理者和借贷双方，以及后台的技术支持与资金的银行存管和日常的操作维人员等。

（二）设置网络借贷的准入门槛和退出机制

1、设置网络借贷的准入门槛

一个网络借贷信息中介机构要开展网络借贷业务并持续经营，必须要有足够的资金去支撑整个公司的运营管理。因为网络借贷信息中介机构最核心的便是风险控制和信息披露，为了确保风险控制的有效运行，需要有大量的人力资源投入，主要包括一线信贷人员、网络安全技术人员、网络安全技术人员、信息披露专员等。所以其准入需要与行业水平相匹配的较高注册资本、完善的组织架构、完备的内部风险控制体系、全面的信息披露制度。如此才能保证网络借贷信息中介机构的可持续发展，同时也对借贷双方的合法权益有一定的保障。

虽然网络借贷信息中介机构采用了登记备案制，但就目前国内的金融市场状况来看，网络借贷行业发展迅速，可设置一些严格的准许标准将其纳入监管。对网络借贷行业的准入标准应该较普通中介机构更为严格，可在注册资本、实缴资本、营业场所、有持续能力的股东等方面要求均不能太低，可以适当效仿银行业，同时也可以参考小额贷款公司或者基金业协会关于私募基金管理人的监管规范。

2、规范网络借贷的退出机制

退出机制的缺失使得网络借贷信息中介机构的违规操作没有相应的惩罚，同时，因为涉众较多、网络借贷信息中介机构无大额资产等情况，导致网络借贷信息中介机构难以依法进行破产清算，且网络借贷信息中介机构被撤销、破产等遗留下的业务没有接管方，种种问题均严重地影响了投资人和借款人的合法权益。因此，需要规范网络借贷信息中介机构的退出机制。首先，可实行动态监管。若发现网络借贷信息中介机构在经营中遇到资金周转问题，可要求其提供相应担保或在合理期限内要求注册资本金到位比例，否则可取消其经营资格。其次，可采用公司人格否定制度。一旦发现网络借贷信息中介机构违法违规经营的，则可以否认公司法人的人格。在网络借贷信息中介机构违法违规后无力承担责任时，可要求网络借贷信息中介机构的股东承担连带责任。最后，可要求网络借贷信息中介机构退出前应与其他网络借贷信息中介机构协商接管事宜，以确定原有业务及借贷双方不受影响，确保网络借贷信息中介机构的良性退出。

（三）建立完善的征信体系

网络借贷是一个高度依赖于互联网的信息技术而发展的行业，因此，对网络借贷信息中介机构的监管也应当以信息技术监管为核心，构建相应的监管体系。［5］冯果教授通过研究发现，“P2P 网络贷款平台之所以在国外发展顺畅，依靠的是其健全的信用体系。”［6］有学者研究指出，“相比美国发达国家我国信用评估体系薄弱，没有专业的信用评级机构，因此形成互联网大数据的全民信用评估体系，是未来互联网金融监管良性发展的保障。”［7］目前，我国的征信体系与发达国家相比，仍然存在着巨大的差异。我国的网络借贷信息中介机构无论是在技术层面还是在平台的经营管理经验都比较有限，网络借贷信息中介机构所使用的信用评级也难以达到消费者的正常需求，难以作为投资人衡量借款人及借款项目的风险状况，无法直接作为投资人理性投资的依据。因此，建立完善的征信体系，健全信用评级系统无论是对于政府、企业还是消费者都是至关重要的。对政府而言，可以促进社会的健康稳定发展；对企业而言，有利于平台可持续发展；对个人而言，保护了消费者自身的利益。

目前关于网络借贷行业征信相关的规定覆盖范围狭窄，所以应该加快推动与征信体系相关的法律法规出台，以更好地完善征信体系的建设。首先，应当明确征信数据的来源渠道，明确建立征信数据收集机构的资质以及征信数据的收集范围和数据的具体应用范围等，赋予从事征信业务机构明确的法律地位。此外，还应当对征信双方的权利与义务作出具体规定。其次，建议明确央行作为征信机构的主要监督部门，对征信业的运行各项环节进行管理。现如今，以互联网大数据为背景的征信体系是网络借贷平台得以平稳运行的核心，但是现有的法律法规对于征信的相关规定都只适用于传统的金融机构，难以满足现有互联网背景下的新兴金融行业的发展模式。因此，建议对现有的征信法律法规进行补充，可以考虑将互联网金融背景下的非官方征信机构纳入现有法律体系的规制中，以更好地实现大数据的采集与融合。

五、结语

网络借贷信息中介机构作为传统金融机构的补充，在完善金融体系，提高金融效率，弥补小微企业以及个人的小额融资缺口，缓解小微企业、个人融资难以及满足民间投资需求等方面发挥了积极作用。不能因为网络借贷行业出现的种种舆论及负面因素，而遏制网络借贷行业的发展，这就需要在监管与行业创新之间寻求平衡，根据国情和行业发展状况，不断完善网络借贷行业的监管体系。

【注释和参考文献】

［1］陈冬宇．基于社会认知理论的P2P网络放贷交易信任研究［J］．南开管理评论，2014年第3期。

［2］张正平，胡夏露．P2P网络借贷:国际发展与中国实践［J］．北京工商大学学报，2013年第2期。

[3]黄震，邓建鹏，熊明，任一奇，乔宇涵．英美P2P监管体系比较与我国P2P监管思路研究［J］．金融监管研究，2014年第10期。

[4]屠晓萌，王金荣．我国P2P网络借贷在强监管下的规范性发展研究［J］．中国集体经济，2018年第11期。

［5］冯辉．网络借贷平台法律监管研究［J］．中国法学（文摘），2017年第6期。

［6］冯果，蒋莎莎．论我国 P2P 网络贷款平台的异化及其监管［J］．法商研究，2013年第5期。

［7］王媛，李玲．从“e租宝跑路事件”反思我国互联网金融监管问题［J］．哈尔滨学院学报，2016年第11期。