关于农村土地三权分置的思考

关于农村土地三权分置的思考

摘   要

随着2016年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的出台，“三权分置”已成为社会热点话题。从“二权”到“三权”的转变，带来的不仅是制度的革新，也必然是更多问题的探讨。“三权分置”是什么？农村土地所有权、承包权、经营权如何定性？我们如何去看待农村土地所有权、承包权和经营权之间的关系呢？“三权分置”的实施过程中又不可避免地存在哪些问题需要我们去探索去解决呢？弄明白这些基本涵义必然有利于“三权分置”的更好实施。

关键词：三权分置、土地承包权、土地经营权

引  言

从20世纪中叶农村土地集体所有权的确立，到改革开放时期家庭联产承包责任制制的实施将土地所有权和使用权相分离，再到2016年中共中央办公厅、国务院办公厅关于三权分置意见的提出，农村土地制度的三次演变回应了不同历史时期的农业需求以及实现不同权利主体的利益衡平的考量。就现在的研究成果来看，法学界对于“三权分置”的权利定性、相互关系、争端解决等诸多方面都还存在较大争议，意见极其不统一，现行法对此的规定亦存有模糊不清之处。

一 、农村土地三权分置的概述

何为三权分置？根据《物权法》第一百二十四条之规定，我国农村集体经济组织实行的是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中也明确要求：始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户承包权，加快放活土地经营权，并且逐步完善“三权”关系。

（一）农村土地集体所有权

农村土地归集体所有是农村基本经营制度的根本，土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益、处分的权利。农民集体对土地的所有权体现在对承包地发包、调整、监督、收回等权能上。农村土地集体所有权的主体是农村集体经济组织，客体是归集体所有的土地，依法取得集体所有权。

（二）农村土地承包权

农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用、收益的权利。 土地承包权是在土地集体所有权保留处分权的基础上对其占有、使用、收益权的转移。其中土地承包人的收益权包含自主生产经营、处置产品、转让、互换、出租、入股、流转等方式获得收益的权利。农村土地承包权的权利主体是作为集体经济组织成员的承包人，客体是承包土地，基于承包合同取得权利。

（三）农村土地经营权

经营主体享有农村土地经营权是完善农村基本经济制度的关键，土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、使用、收益的权利。与前面土地承包权不同，土地经营权中的收益权应当理解为通过使用该土地进行生产经营所产生的产品收益，即可理解为在其使用权上所产生的收益权。而经营权人虽然也可以通过对该土地的再次流转、抵押等方式获得收益，但该流转和抵押须经过土地承包人的同意，其实际的流转、抵押决定权还是在土地承包人手中。故可以进一步理解为土地经营权只包含土地所有权中的占有、使用权。农村土地经营权的权利主体应当是受让方，客体是流转土地，基于流转合同取得权利。

二、 关于农村土地承包权、经营权的性质争议

农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置是基于改革开放时农村土地集体所有权和农村土地承包经营权两权分置的基础而产生，两者对于共有的农村土地集体所有权基本上是没有太大的争议的，但对于发生变化的土地承包经营权和土地承包权、土地经营权的性质就存在着许多不同的观点。

（一）土地承包权的性质争议

1.土地承包权＋土地经营权＝土地承包经营权？

有观点认为，土地承包权由两权分置时的土地承包经营权分解其占有、使用和收益的权利而来，土地承包权特有的收益权和土地经营权的最后占有、使用权相加就是土地承包经营权。既是要用权利来做一道计算题，那我们若反过来想，土地承包经营权减去土地承包权还能得到土地经营权吗？这显然是不能的，毕竟土地经营权是依靠土地承包权而产生，两者并不在同一起跑线上，就更不可能去对它们做加法了。

2.土地承包权是成员权？

也有观点认为，土地承包权是农民基于其集体成员身份而取得，是其作为农村集体成员所享有的权利之一，即土地承包权的性质应当是成员权。这种观点也存在明显的漏洞，对此必须明确的一点是：农村土地所有权、承包权、经营权三项权利并非是并立的，它们之间是有着一层一层的依赖性的，作为集体所有权的主体的集体经济组织的成员权和土地承包权是种属关系，将土地承包权等同于集体经济组织的成员权显然是不准确的，两者不能相互替代，而《物权法》第59条第二款也明确了集体经济组织成员权的内容，与土地经营权是不能等同的。

3.土地承包权是用益物权

还有一种观点，认为土地承包权是用益物权，这种观点是得到大多数学者的认可的。土地承包权是基于土地集体所有权中占有、使用、收益权等部分权利的让渡而设立的，根据《物权法》第四十条之规定，可将其认定为用益物权，充分体现物尽其用，优化资源配置，实现社会保障的功能。

（二）土地经营权的性质争议

1.土地经营权是权利用益物权

在三权分置的研究过程中，有部分学者为了不违背一物一权的原则，在土地承包权的用益物权基础上又创设了一个具有物权效力的权利——权利用益物权。在笔者看来，这种在权利上设置权利，以权利作为权利的客体的做法，是没有现实的法律和法理的支撑的，其虽对于土地流转的某些方面具有优势，但其并不是必要的做法，反而会使三权分置的制度设计变得更加复杂。

2.土地经营权是债权

持此种观点的学者认为，土地经营权是承包方基于土地流转合同为第三人设定的一种债权，有理有据，操作便捷，充分展现了其对于“放活土地经营权”的要求。而土地经营权实则分为原始土地经营权和继受土地经营权，即通过承包合同取得的土地经营权和通过流转合同取得的土地经营权。原始取得的土地经营权主体是承包人，承包人承包土地即获得经营权，不存在放活与否的问题，故可将其归于土地承包权部分；而继受取得的土地经营权主体是受让人，受让人通过流转合同获得该权利，是放活经营权的对象，应当归于土地经营权中，其性质实则为债权性的流转。

三、 农村土地所有权、承包权、经营权之间的相互关系

笔者认为，农村土地所有权、承包权、经营权是互为基础、相互联系、相对均衡、同等保护的。农村土地集体所有权是产生圆满的土地承包权和土地经营权的基础权利，而土地经营权分为原始取得的经营权和继受取得的经营权，原始取得的经营权依靠土地承包权的取得而同时产生，继受取得的经营权则是三权分置中的土地经营权，其在土地承包权存在的情况下通过流转合同得以产生。

就法律权利而言，三权是一层层的权能让渡关系。农村土地集体所有权包含占有、使用、收益、处分的权利；土地承包权则是集体所有权中占有、使用、收益的权利基于土地承包合同的让渡而产生的用益物权；土地经营权则是集体所有权上的土地承包权中的占有、使用的权利基于土地流转合同的让渡而产生的债权。土地承包权、经营权是基于土地集体所有权的权能分离而产生的，但土地承包权和土地经营权的相加却大于土地集体所有权，足以见得三权分置优化土地资源配置的目的得以实现。

就国家政策而言，落实农村土地集体所有权是前提，稳定农村土地承包权是基础，放活农村土地经营权是关键，三权分置共同作用以实现农村土地资源的优化配置，实现现代化农业的建设！

四、三权分置过程中的问题

“三权分置”的实施是适应国家健全农村土地产权制度，优化土地资源配置，实现农业现代化的要求。制度的规划只是第一步，而制度的落实往往又是一个难题。在“三权分置”的推行过程中，诸如土地承包权互换不做登记，土地承包权做抵押后被行使抵押权对经营权的影响，土地承包人死亡承包权无人继承归于消灭而影响土地经营权的行使等纠纷层出不穷。然相关法律规定仍有不足，相关管理机构公信力欠佳，土地相关权利人权利保护意识薄弱等等问题都尚待解决，制度完善之路，还任重而道远。而三权分置后土地经营权下的土地流转过程中的问题尤为突出。

（一）农村土地流转失约风险

三权分置下的土地流转本是顺应社会优化资源配置、放活土地经营权、实现农商双赢的需要而产生，但其实行过程中却产生了大量的土地流转失约现象，导致利益失衡现状的产生。经过调查，其中不乏工商企业的逐利心切，粮食市场的价格波动，农产品的同质化竞争，基层政府的管理缺陷等原因的推动，但就法律规范方面的缺陷更是值得深刻思考的。

1. 基层政府监管、服务错位

三权分置要求放活农村土地经营权，本是促进农业现代化、保障农民的经济利益的利民政策，而基层政府本也该是该项政策中工商企业的监督者、农民的服务者，但现实呢？现实中很多基层政府将土地流转作为“政绩工程”，违背农民的意愿，以行政命令的方式强行推进土地流转，一味追求地流转速度、流转数量、经营规模，甚至对于工商资本招商引资是来者不拒、疏于监管，最终错位成为农民的“监督者”、工商企业的“服务者”。这明显是损害农民利益的违法行为，但法律在三权分置的制度中对政府的行为规范是明显不足的。

2.农村土地流转合同失范

三权分置下的土地流转过程中，流转合同是连接流转各方的纽带，流转合同的规范与否直接影响到农民的权益能否得到保障。交易中的合同当以书面合同最具说服力和规范性，但现实中农村土地的流转却多以关系性合约、口头合约、残缺合约而存在，即使订立了书面合约的也存在格式不规范、内容不完整、权利不明确、违约责任虚化等问题，而以农村村民的受教育水平也很难发现其中的猫腻，往往是出现了问题也无计可施，白白受损。

3.农村土地经营权立法缺陷

三权分置中的所有权、承包权都在《物权法》、《农村土地承包法》中有明确的法律规定，但经营权却尚未在法律中单独体现，虽有农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》在原则、方式和程序方面做了规范，但也仅限于部门规章。而经营权作为问题最多的权利环节相较于所有权和承包权的法律规范而言，其自身的规范级别是存在明显缺陷的。

（二）农村土地流转失约风险的解决

1. 规范政府行为，加强监管服务

作为农民的坚强后盾，基层政府必须对工商资本准入、经营范围、履约保证等方面进行严格全面的审查与监管，特别要审查工商企业的资质、信用、生产经营能力、生产计划、流转期限和面积、风险防范措施等，主要看它经济实力如何，经营项目市场前景如何，市场信誉度如何，以防止或减少失约风险的发生。招商引资促进土地流转发展经济并没有什么错，但错就错在为了招商引资而招商引资，而忘记了自己为农民服务的初心。基层政府只有将自己的位置摆正了才能切实做好监督服务，故建立相应的政府管理规范也是十分必要的。

2. 强化契约精神，健全履约保证机制，维护《合同法》权威

诚实信用原则是《中华人民共和国合同法》的帝王规则，契约精神也是现代市场经济的精神实质，以契约来规范社会人的行为也保障社会人的权益。土地流转合约一经签订，就成为流转双方必须共同遵守的“契约”，否则，土地流转秩序就会被打破，社会诚信体系就会受到破坏。但社会中也不乏“天大地大利益最大之人”，必须以民法的基本原则为准，建立完整的履约保证机制，如将其纳入社会征信体系，将诚实信用与之切身利益相连，坚决维护法律权威。

3. 完善法律制度，构建平衡三权体制

完善的法律法规是规范土地流转行为、防范流转风险的重要基础。 现行法对土地经营权的规定存在受让主体资格不明，流转程序混乱，法规内容缺陷等问题导致土地流转过程中失约风险不断增加，完善农村土地经营权相关法律法规已是刻不容缓。

结束语

综上所述，笔者认为：农村土地集体所有权是为了实现国家政治治理，通过法律赋予集体经济组织的一项自物权；农村土地承包权是为了落实社会保障，通过承包合同给予作为集体组织成员的承包人的一项用益物权；农村土地经营权是为了实现经济效益，通过流转合同给予经营者的一项债权。

2002年的《农村土地承包法》第五条明确了农村土地承包权，2007年《物权法》第五十六条和第一百二十五条明确了农村土地集体所有权和农村土地承包经营权，而农村土地经营权这个概念却还未在法律中明确，但2016年《关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法的意见》明确给出了农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的政策，期望2020年民法典的出台对此会有所明确。

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