随着依法治国方略的推行，我国民事立法工作不断向纵深发展，但大量新增设的民事法律制度却未能在纷繁复杂的民事纠纷中发挥人们预期的功效。作为纸面上“应然的”法律，必须通过法官的解读与操作，方能成为“实然的”真理，由此，民法的适用解释就成为克服法律的局限性、实现实质正义的重要司法环节。民法适用解释源于法官的自由裁量权，然而，国内学者关于法官自由裁量权的探讨往往局限于程序法层面，而对民法适用解释中法官自由裁量权的参考依据论述较少。应当看到，在私法社会化趋势的影响下，法学者们扮演的不应仅限于权威规则的解释者与适用者的角色，不仅要“为权利而斗争”，也要学习像公共决策者那样去思考，调和各种相互冲突的价值目标，在多元利益格局中寻找最佳的平衡点[1]，即需要以法政策学的视角来观察吸纳信息并输出智慧。
法政策学以功利主义为其哲学基础，将民法视作政府贯彻公共政策目标的政治工具，从一开始就将自己定位于对社会生活秩序的观照和回应，缘此具有了超现实的理论导向和实践品格[2]。在经济转型的过程中，法律的社会性变革必然会受到政策的浸润，即便是对能将原则、规范、责任有机结合并体系化为自洽的民事制度而言，也不例外。《民法适用解释的政策性检视》一文从民事法律适用解释的角度，通过对民事政策在规范司法审判自由裁量权中发挥功能的基础进行探究，并对“民事法律适用解释中对相关政策的检视，来克服民事法律在应付诸多新问题、力图保障一个正在变化的经济社会生活中民事利益之间的平衡等方面的局限性”[3]。这一研究视角，在中国经济转型的新时期和司法解释大量呈现的背景下，具有理论价值和实践意义。
一、民法适用解释政策介入的必要性
（一）提升法律的动态性
强调法律的动态性，主张法律随着实践发展而演变，这是法律现实主义的重要观点。由于社会处于生生不息的变化之中，法律往往追不上社会变化的步伐，因此有必要经常审视法律和社会之间的距离[4]。
民事政策是指国家对民事领域的民事活动进行导引和规范的法政策，是国家对民事立场所表达的观点和态度，是国家处理其民事领域事务的一系列路线、方针、原则和指示的总和[5]。在英美法系，公共政策具有一般条款的性质，具有发展性、开放性和不确定性等特点，何种行为违背公共政策、是否以及如何对之提供救济皆由法官根据个案进行判断[6]。《民法适用解释的政策性检视》将民事政策界定为国家在处理民事事务时采取的具体措施——能引起平等主体之间民事权利与民事义务产生、变更、终止的民事法律后果。并将民事政策指向国家对民事活动的认识与管理，是国家对民事活动的导引和规制，指明民事主体应当做什么或不应做什么，规定哪些行为受鼓励或哪些行为受限制[7]。相比英美法关于公共政策定义的原则性与抽象性，这种民事政策内涵更为具体、更具有可操作性，因此可以作为法官在个案中进行利益衡量的直接或间接的参考依据。
诚如柏拉图所言：“法律是刚性的，它会束缚政治家统治的手脚。相反，政治家的统治全凭其知识，可以随时应变制订出一切必要的措施，能够适应变化了的情况和满足特殊的需要。”[8]政策介入民法适用解释的优势主要表现为三个方面：首先，政策颁行的程序具有不稳定性，不如法律制度复杂与严谨，从而使政策能及时应对和解决当下社会所发生的各种急需解决的矛盾冲突；其次，从调整范围来看，政策比法律制度调整的社会关系更为广泛，政策可以对那些尚未达到法律层面的社会关系进行调整和规范；最后，政策的灵活多变性可以补充法律治理的不足。对于那些处于变化中的或新的社会关系，由政策进行调整比起制定法律规范更为方便、经济、可行。
总而言之，将政策纳入民法适用解释，能弥补社会有机体法律之治的欠缺，有利于解决我国现代法律所存在的形式法源与事实法源的脱节与冲突，防治私法制度设计在审判实践中的落空与扭曲，也缩短了法治由静态的法转变为“活法”的进程。
（二）规范法官的自由裁量权
将法律作广义理解，可以重新解读马克思的名言“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司”。法官是联系多方的桥梁、纽带，法庭是两造竞争的平台、场所，在法官这一国王、统治者的主持下法律世界得以展开[9]。从这个意识上讲，法官自由裁量权行使得是否恰当，直接关系到法律精神的实现。法院就公共政策问题做出决策的行为，直接或间接地改变了社会的利益分配格局，影响了国家的决策、相关产业的发展、数量庞大的现实或潜在当事人的切身利益[10]。而如何规范法官的自由裁量权在公共政策领域的适用，也成为民事成文法与民事政策在司法领域共生与互动的关键。
在英美法系，法官对公共政策的援引是通过将实践中不断生成的判例组合进既存的法律体系之中；在大陆法系，成文法固有的逻辑性与抽象性使得法官对个案裁决的规范化更为复杂而艰巨[11]。我国的民事政策为法官提供了相对权威的用来解释成文法的依据，同时，民事政策介入民法适用解释，也为国家意志进一步作用于具体民事纠纷提供了路径。本质而言，国家制定民事政策的目的是针对民事生活中的各种问题而进行的价值分配，是民事利益在民事主体间的分配过程，民事主体的合法权益通过民事政策对民事问题的处理而得以实现。民事政策产生的社会基础在于民事生活秩序的维护和民事主体利益的供给，其本质功能是维护民事主体生活的公平与正义[12]。对法官的自由裁量权的规制不能单纯借助于程序性规则来实现，就秩序而言，法官的自由裁量抽象地要求法律秩序的内在关联性。法官只能通过自由裁量构成典型的民事纠纷处理模式，且仅能以法律秩序所认可的方式来完成民事主体之间的利益衡量。换言之，基于自由裁量而形成的民法解释结果，无论从形式上还是内容上来看，都必须符合法律秩序的基本要求。应当看到，成文法的稳定性固然可以为规范法官的自由裁量权限定行为框架，但法律固有的滞后性也将束缚法官的审判活动，法官只能以法律认可的方式得出审理结果。这样得出的结果虽然一定为法律秩序所允许，但却因过于僵化而使设立自由裁量权的目的落空，因为法官解释民事法律的目的就是为了弥补法律可操作性的不足。因此，法官的自由裁量权除了在成文法所规定的有限行为框架内进行之外，还可以通过援引民事政策来达到稳定法律秩序的效果。 二、民法适用解释政策介入的法律效果 （一）实现法律思想和造法 政策是法律规则的方向和框架，人们首先知悉的是政策，随后某些政策才可能生成相应的成文法规则或者在司法判例中被赋予法律效力[13]。通过行使解释法律的权力，法院也是一个制定规则的主体，无论是普通法国家法院的判例，还是我国法院制定的抽象性司法文件（ 其中最典型的就是司法解释） ，它们某种程度上都是“司法造法”的表现形式[14]。政策介入民法适用解释可以构成造法行为，法官在援引民事政策进行民法适用解释时，具备了立法者的身份，法官用政策来解释法律所形成的判决结果是合法的，其效力源于自由裁量权的行使以及法律秩序的认可。从这个意义上讲，政策介入赋予了法官造法的实质特征，即所谓法律思想的实现。尽管我们期待的是立法者致力于实现法律思想，然而法官在适用法律的时候却旨在实现具体案件中各方当事人利益的平衡。 在我国，执政党和国家的政策是法院活动的事实上的准则之一，贯彻、执行政策已经成为最高人民法院参与公共生活的重要途径之一[15]。民法适用解释政策介入的法律效果之一便是，将法官对民事法律的解释和适用行为赋予创造法律的实质特征，使通过援引政策来解释和适用法律具备正当性。在稳定的法律和变化的具体事实之间的空隙与模糊地域，民事法律适用解释必须探求立法原意，而在该“空隙与模糊地域”起导向和引领作用的往往是国家的民事政策。民事法律适用解释进行民事政策考量，通常成为探求民事立法原意的有效路径[16]。应当为政策介入民法适用解释提供各种实体乃至程序上的规则和限制，以确保政策介入只能在法律秩序的框架内产生效力。只要获得法律秩序的充分认可，法官援引政策来解释与适用民法就会产生类似造法的效力。 （二）规范为公共目的而实施的私法行为 民法是权利法，以实现与保护私权为首要目标，我们当然希望社会秩序是多元的，兼收并蓄个体权利和集体权利。所以，无论在理论上还是实际上，谁也不能阻止人们对权利的诉求，以便奠定诸如社会民主那样的政治形式，既尊重个人主义的价值，也尊重社群主义的价值[17]。基于民法的私法性，个人利益与群体利益之间的利益衡量往往难以单纯依靠民事规范来实现。例如，我国现行《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”关于“公共利益”的认定，学说与判例均存在分歧，司法实践中因征收引发的民事纠纷层出不穷，乃至引发群体事件，对社会秩序带来负面影响。 从法经济学角度分析，政策介入民法适用解释，可以实现政策引导私人运行在社会边际成本曲线而不是私人边际成本曲线之上[18]。当那些“外部性”的民事政策得以“内部化”，即成为民法适用解释的依据之一。民事主体将事先考虑到公共政策的因素，从而更加容易接受个体利益向社会利益的妥协。那么，如何把公法的规范力适度延伸到私法关系，以调和现代社会管制与自治的矛盾，是依赖体系思考，而传统上又以公私法的区隔为基本体系架构的大陆法系国家一项重大的考验[19]。为确保公私法体系的整体运作，法官需要“转介工具”来规范那些为实现公共目的而实施的私法行为，政策便成为有效的转介工具之一。 公共机构基于私法法律行为直接实现公共目的，主要包括公共机构为维护公共利益而实施的向私主体提供帮助或提出要求的各种行为[20]。在缺乏可操作性规则的情况下，一方面公共机构通过设定代理人以私主体的身份实施上述行为，如与被征收者签订征收补偿协议；另一方面公共机构代理人所实施的行为又属于公法行为，其与私主体缔结的契约难以完全遵循平等原则，如私主体既不享有请求较高价格的权利，也没有权撤销批准该较低价格的公法行为。此种情形下，民事政策可以充当民法适用解释的导引，正如《民法适用解释的政策性检视》中所述，在稳定的法律和变化的具体事实之间的空隙与模糊地域，民事法律适用解释必须探求立法原意，而在该“空隙与模糊地域”起导向和引领作用的往往是国家的民事政策。民事法律适用解释进行民事政策考量，通常成为探求民事立法原意的有效路径[21]。例如，2011年《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第13条第2款规定：“房屋货币补偿金额计算公式为：（房屋建安重置结合成新单价+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴）×房屋建筑面积。”上述关于货币拆迁的具体计算方法，为规范公共机构为公共目的而为的私法行为提供了依据，从而有效解决了“司法裁判中立法的有限理性与社会现实的无限非理性的冲突”[22]。 三、民法适用解释政策介入的合理规制 在公共政策的构成要素中，实体作为政策实践的直接目的，无疑居于首要地位，具有目的性意义[23]。对民事政策因素的考量，应以尊重法治为原则，坚持公平正义的价值指引，防止“政策反弹”现象的意外风险发生，避免侵害司法的独立性和公正性[24]。可见，在强调政策介入民法适用解释必要性、正当性的同时，也不能忽略政策介入私权治理的维度问题。基于政策的即时性与速效性，其内在逻辑的严谨性与法律不能比拟，因此，处于“原生态”中的政策很难发挥作用。循着法的精神和法治的要义，政策介入民法适用解释的底线应以权利为本，以秩序价值和公共利益为限，并遵守最小损害原则。法官用来诠释民法条文的政策必须具备合法性的要件，即这些政策必须符合宪法和基本法。作为法律的补充，可以影响民事规则具体适用的政策与法律实质上置于同一层面，为了避免人们引发“由政策代替法律”的误解，政策对民法适用解释的介入应当具备特殊的正当性基础。即法官造的法律必然拥有着立法者的律令未必拥有的某些特定属性，而且也只有当立法者以法官造的法律为其效仿的模式的时候，其所发布的律令才可能拥有这些属性[25]。
鉴于此，笔者认为，政策介入民法适用解释应当屈从于法律的一般性保留。进言之，只有当政策基于共同体重大利益的需求而绝对有必要时，才允许政策对民法适用解释产生实质上的影响。政策介入民法适用解释应屈从于“合宪性”与“合法性”秩序的保留，具体而言，在民法适用解释中应当更多地援引政策来诠释任意性规范而非禁止性规范。政策对民法适用解释的介入，决不意味着弱化“法律之力”，而是基于法律的授权性条款对具体的规则进行细化与修正。
政策对民法适用解释的介入应当有“度”，这一尺度涉及程序性操作规范，从而为司法实践者提供识别政策介入私权治理正当性的技术手段，便于法官在个案处理中准确解释和适用法律，以彰显法治的理性。
与政策介入民法适用解释的实体性规则的原则性、开放性不同，程序性规则应当是一种非任意性、证立性的法律适用标准，强调规则的可操作性。例如，关于援引政策进行民法适用解释的主体，并非所有审级的法院均能同样地适用经济政策，应当根据政策的发布机构决定相应的审级。对于中央发布的经济政策，仅有最高人民法院享有经济政策司法裁量权，其余审级的法院均无权予以适用。对于省级政府发布的经济政策，仅有相应的高级法院才享有司法裁量权[26]。
为了进一步明确政策介入民法适用解释的标准，可以通过制定相应的司法解释来规范政策的民事司法融入。最高人民法院司法解释的存在，为公共政策大举进入司法裁判过程创造了条件[27]。这是因为，在法律解释中，司法解释具有普遍的司法效力，是法官和审判组织司法权的体现，我们需要在“累进的法律续造”过程中努力攀登新的台阶[28]。在节约和控制法治及其进程中的成本和代价问题上，制度是一个根本性的途径，通过制度建设来节约和控制成本和代价，是一种可靠的保证[29]。民事政策以国家强制力为后盾而得到有力的推行，可以间接树立民事政策的严肃性和权威性，使各项民事政策得到切实的贯彻实施，取得良好的民事法律效益，也使当下的国家意志得以适时有效地表达与执行[30]。
四、结语
介于制定法与判例之间的司法解释，通过政策介入解释过程使法律的制度维度与目标维度得以整合，有利于维护、实现政策的权威性与执行力，也能够促进公共机关的决策顺利进入法制化的轨道，并为应对我国转型时期大量新型民事纠纷提供了行之有效的解决方案。
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