律师观点分析

原告张XX不服被告苏州市行政审批局（以下简称苏州审批局）、被告苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）规划行政许可及行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月16日立案受理，同年10月18日向两被告及第三人寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月12日公开开庭审理了本案，原告张XX及其委托代理人邹X、陆X，被告苏州审批局出庭负责人张XX及委托代理人朱XX，被告苏州市政府委托代理人张XX，第三人杨XX、封XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年5月25日，苏州审批局对杨XX、封XX申请的私房翻X项目作出建字第320XXXX1800015号《建设工程规划许可证》，许可内容为“同意该户原地原面积原高度翻X1号房和3号房，建筑面积为29.82平方米和32.26平方米，面积合计62.08平方米”。2018年9月11日，苏州市政府作出[2018]苏行复第78号行政复议决定，维持苏州审批局上述行政许可。
原告张XX诉称：1、建设工程规划批前公示期间，原告对庙堂巷4X号现状总平面图及规划总平面图提出了异议，但在被告苏州审批局的批前公示结果群众反映栏未予记录。2018年4月10日，苏州审批局向第三人作出《建设项目报建答复函》，称“你户房屋庙堂巷4X号存在未批准和登记建筑物……将建筑物拆除后再行政许可”，但上述侵犯原告合法产权的违章建筑物并未拆除，被告就作出许可，违反法定程序。2、第三人在申请建设工程施工许可证时，提供的现状总平面图、规划总平面图皆超出其房产分丘平面图及宗地图的面积，上述事实在行政复议决定书中也已明确。苏州审批局作出的规划许可证上“遵守事项”第五条载明“本证所需附图与附件由发证机关依法确认，与本证具有同等法律效力”，该附图相当于变更了宗地图明确的土地权属，超越了该局的职权范围，应当予以撤销。3、上述许可证附图侵占了原告的土地面积，侵犯了原告的合法产权。原告系庙堂巷X号业主，曾于2016年向原苏州市规划局申请私房翻X，但该局以原告与第三人之间的建筑物权属存在争议不予批准，现被诉许可证附图与宗地图自相矛盾，使得原告与第三人之间的权属争议更难处理，妨碍了原告对庙堂巷5X号申请翻X的权利。综上，请求依法撤销建字第320XXXX1800015号《建设工程规划许可证》及[2018]苏行复第78号行政复议决定，本案诉讼费由两被告承担。
原告向本院提交如下证据：1.[2018]苏行复第78号《行政复议决定书》，证明苏州审批局作出的规划许可违法，复议机关认定错误；2.庙堂巷5X号不动产权证，证明原告系该不动产所有权人，与被诉行政许可行为存在利害关系；3.庙堂巷4X号及5X号宗地图、房产分丘平面图、规划许可证附图，证明许可证附图与宗地图、分丘图存在冲突；4.建设工程规划批前公示结果，证明苏州审批局未将原告的异议记录在群众反映意见中，许可程序违法；5.苏规姑[2016]私审字第0006号《苏州市规划局建设项目报建答复函》，证明案涉行政许可侵犯了原告申请庙堂巷5X号翻X的权益；6.2017年8月15日原苏州市规划局对庙堂巷4X号擅自搭建构筑物的认定回函及2018年4月26日回函补充意见（系原告通过申请政府信息公开的方式取得），证明规划部门明知第三人提供的规划方案既违建又超出其宗地图范围，仍作出许可决定。
被告苏州审批局辩称：1、庙堂巷4X号业主杨XX、封XX于2018年2月28日向被告申请翻XD级危房1号房及3号房，并递交了相关申请材料。经现场踏勘和方案审核后，被告于同年3月1日至14日对其申报方案进行了公示。2018年5月25日，被告作出建字第320XXXX1800015号《建设工程规划许可证》，许可内容为同意该户原地原面积原高度翻X1号房和3号房，建筑面积分别为29.82平方米、32.26平方米，合计62.08平方米。2、庙堂巷4X号内存在多处建筑，系争许可证批准翻X的为1号房和3号房。原告认为庙堂巷4X号批后公示平面图与庙堂巷X号及4X号宗地图明显不符的位置在4X号现状总平面图左下侧阴影部分，与1号房和3号房并无关联。原告与第三人相关土地权属的界定，不属于被告职权范围，按照系争许可证所进行的翻X行为不影响原告所述物权利益。综上，被告苏州审批局请求法院驳回原告诉请。
被告苏州审批局于2018年10月31日向本院提交以下证据：1.第三人提交的翻X申请；2.第三人身份证、户口本；3.庙堂巷4X号房产证、土地证、房产分丘平面图、宗地图；4.第三人签字确认的翻X方案；5.苏房安鉴[2017]危咨B字第41号《房屋安全鉴定意见书》；6.《工程测量报告》，证据1-6证明第三人提供的申报材料符合法律规定，应予发放规划许可证；7.建设工程规划批前公示结果及公示现场照片，证明被告批前公示情况；8.建字第320XXXX1800015号《建设工程规划许可证》，证明规划许可的具体内容；9.庙堂巷4X号批后公示平面图，证明规划许可批后公布情况。被告苏州审批局提供的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）及《苏州市居民私有住房建设规划管理规定》。
被告苏州市政府辩称：1、《城乡规划法》第四十条及《苏州市城乡规划条例》第二十七条对建设工程规划许可权限及许可程序进行了规定。本案中，第三人杨XX、封XX所有的庙堂巷X号房屋中的1号房、3号房经鉴定为D级危房，在第三人提出申请后，苏州审批局经现场公示并听取申请人意见后，许可对上述房屋实施原地原面积原高度翻X，符合上述法律法规的规定。2、就原告提出的批前公示期间反映意见未被记录的问题，苏州审批局的做法确有不当，应在今后工作中予以改进，但从案涉规划许可办理过程来看，该局对原告意见进行了考虑，不影响许可的合法性。3、就原告提出的案涉许可变更其土地权属、侵犯其合法产权的问题，庙堂巷X号现状总平面图、规划总平面图中与宗地图不一致之处不在许可翻X的1号房及3号房范围内，不一致部分是相邻房屋的现状总平面图，既不影响原告主张的宗地图的法律效力，也不影响其房屋产权。案涉许可证“遵守事项”第五条载明的附图与许可证具有同等法律效力也仅仅指向许可内容，不改变1号房和3号房以外宗地图的法律效力。综上，被告苏州市政府请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告苏州市政府于2018年10月29日向本院提供如下证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告于2018年6月19日提交复议申请材料；2.《补正行政复议申请通知书》及邮寄凭证，证明被告通知原告进行补正；3.《行政复议收文清单》、补正后的行政复议申请书，证明原告于2018年6月29日提供补正材料；4.行政复议受理通知书及邮寄凭证，证明被告在法定期限内受理原告的复议申请；5.2018年7月6日谈话笔录，证明被告告知原告变更行政复议被申请人；6.《行政复议答复通知书》及邮寄凭证；7.《行政复议答复书》，证据6-7证明被告在法定期限内通知苏州审批局进行复议答复；8.《参加行政复议通知书》，证明被告依法追加杨XX、封XX为第三人参加行政复议；9.《延长行政复议审理期限通知书》及邮寄凭证，证明被告依法延长复议审理期限并告知各方当事人；10.2018年7月23日及8月28日调查笔录；11.苏规姑[2018]私审字第0002号《建设项目报建答复函》、《苏州市规划局撤销建设项目报建答复函的决定书》、会议签到表、苏府[2017]88号《市政府关于印发苏州市相对集中行政许可权改革试点工作实施方案的通知》，证据10-11证明被告依法对案件事实进行调查;12.[2018]苏行复第78号《行政复议决定书》及邮寄凭证，证明被告在法定期限内作出复议结决定并送达。被告苏州市政府提供的法律依据为《中华人民共和国行政复议法》。
第三人杨XX、封XX述称：被告作出的规划许可证及行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持。
第三人提供庙堂巷4X号1997年房屋平面图复印件作为证据，证明1997年至本次事件之前房屋一直未有变动，第三人提交的工程测量报告中的测量数据图与该平面图一致。
经庭审质证，关于被告苏州审批局所举证据，原告对证据1-3无异议；认为证据4中庙堂巷4X号现状总平面图及规划总平面图都已超出其宗地图范围并占用了原告土地；对证据5真实性无法确认；认为证据6中一般建筑数据测量示意图既不符合庙堂巷4X号宗地图，也不符合第三人提交的规划总平面图，该示意图上标识的庙堂巷4X号与5X号房屋之间的围墙夹弄在第三人确认方案中没有显示，第三人房屋倾斜的情况也未体现；证据7中批前公示没有记录原告的反馈意见；证据8即本案被诉规划许可内容，不予认可；证据9中现状总平面图及规划总平面图直接套用了第三人确认的方案，被告未尽审核义务。被告苏州市政府及第三人对上述证据均无异议。
关于被告苏州市政府所举证据，原告对证据1-9没有异议；认为证据10中苏州审批局工作人员的调查笔录反映该局在没有理由的情况下撤销了此前关于拆除违建的答复函，且作出的规划许可方案超出庙堂巷4X号宗地图范围；对证据11中行政复议决定不予认可，请求通过本次诉讼予以撤销。被告苏州审批局及第三人对上述证据均不持异议。
关于原告所举证据，被告苏州审批局对证据1无异议；对证据2-3真实性予以认可，但强调其作出的行政许可不涉及原告与第三人的房地产权属争议，该问题也不属于被告职权范围；对证据4真实性予以认可，但认为许可程序并不存在违法情况；认为证据5、6与本案没有关联性。被告苏州市政府对证据1-5真实性没有异议，但认为本案规划许可的是1号房和3号房，与原告和第三人争议的内容没有关联；认为证据6真实性无法确认，且与本案无关。第三人对证据1-5没有异议；对证据6不予认可，认为一般建筑测量数据图由规划部门委托第三方进行测量，具有合法性。
关于第三人提交的证据，原告及两被告对其关联性均不予认可。
本院对上述证据认证如下：被告苏州审批局所举证据表明其对第三人提交的翻X方案进行审核并作出许可决定的经过，与本案待证事实具有关联性，本院均予认可。被告苏州市政府所举证据反映被诉行政复议程序，本院予以确认。原告证据1-4表明其具有本案诉讼主体资格，本院予以认可；证据5-6与本案不具关联性，不予认定。第三人提交的证据与被诉行政行为的审查无关，本院不予认可。
经审理查明，原告张XX系本市庙堂巷5X号不动产权利人。第三人杨XX、封XX系夫妻关系，为庙堂巷4X号不动产权利人，4X号与5X号不动产东西相邻。因庙堂巷4X号内1号房和3号房均被鉴定为D级危房（即整幢危房，需立即采取解危措施），第三人于2018年2月28日向规划部门申请进行翻X，并提交了房屋权属证明、房屋安全鉴定意见书、工程测量报告、宗地图、现状总平面图及规划总平面图等申请材料。经审核，被告苏州审批局对第三人的申请方案进行了批前公示，公示期为2018年3月1日至3月14日。同年5月25日，苏州审批局作出建字第320XXXX1800015号《建设工程规划许可证》，同意第三人原地原面积原高度翻X1号房和3号房，建筑规模合计62.08平方米。2018年5月27日，苏州审批局对上述许可内容进行了批后公布。原告对该规划许可不服，申请行政复议。被告苏州市政府于2018年7月4日受理原告的申请，并通知苏州审批局进行复议答复，同时追加杨XX、封XX作为第三人参加复议。因案情较为复杂，苏州市政府于同年8月24日通知各方延长复议期限30日。经核查原告及苏州审批局提交的书面材料，并向相关人员进行调查询问，苏州市政府于2018年9月11日作出[2018]苏行复第78号行政复议决定，维持苏州审批局所作规划许可。原告仍不服，诉至本院。
另查明，2018年3月5日，原告向原苏州市规划局姑苏分局提交投诉书一份，认为第三人的翻X违反规定。同年4月10日，原苏州市规划局作出苏规姑[2018]私审字第0002号《建设项目报建答复函》，认为庙堂巷4X号存在未批准和登记建筑物，要求第三人将建筑物拆除后再行许可；5月14日，该局决定撤销上述答复函。5月25日，原苏州市规划局姑苏分局召集原告及第三人就庙堂巷4X号私房翻X情况进行了会谈。
再查明，案涉许可证附图中庙堂巷4X号现状总平面图与该户宗地图存在不一致的情形。杨XX、封XX曾以其宗地图相关界址点标注距离与实际不符为由向原苏州市国土资源局申请更正登记，因该局未予登记，其向本院提起行政诉讼。本院(2018)苏0508行初340号一审判决驳回杨XX、封XX的诉讼请求，目前该案尚在二审审理过程中。
本院认为，根据苏府[2017]88号《苏州市相对集中行政许可权改革试点工作实施方案》的规定，苏州审批局作为本市集中、统一行使规划、住建等审批职能的机构，对于居民提出的私房建设申请具有审批职责。
本案争议焦点在于，被告苏州审批局所作行政许可是否合法、有无损害原告合法产权之情形，被告苏州市政府经复议予以维持，是否符合规定。《苏州市城乡规划条例》第二十七条规定，“居民扩建、改建、翻X私人住房的，申请人应当持房屋产权证件、土地使用权属证件、户籍证件，向城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证；……核发建设工程规划许可证前，建设工程设计方案总平面图应当现场公示，听取利害关系人的意见。公示的时间不少于十个工作日。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，城乡规划主管部门应当在三十个工作日内作出准予核发或者不予核发建设工程规划许可证的决定。不予核发建设工程规划许可证的，应当书面说明理由。”《苏州市居民私有住房建设规划管理规定》第六条规定，“凡属下列情况之一的，除危房原地原面积原高度翻X外，禁止进行居民私有住房建设：位于城市近期规划建设控制范围内的；……位于市、区规划部门指定的规划控制范围内的。”另据该管理规定第十条，居民私有住房建设的申请人为房屋产权所有人（共有产权的申请人必须为所有共有人），居民申请私有住房建设应当交验以下材料：申请、户籍或身份证件、房屋产权证件、土地使用权属证件等；危房翻X的须提供由市级房屋安全鉴定部门出具的危房鉴定书。本案中，第三人因其所有的庙堂巷4X号内两幢房屋即案涉1号房与3号房经鉴定均属于D级危房而向规划部门申请进行私房翻X，被告苏州审批局经审查认为第三人提交的申请材料齐全、符合法定形式，作出同意其原地原面积原高度翻X1号房、3号房的许可决定，符合上述规定。关于该局许可前公示程序，经查，原告曾对第三人的翻X提出异议，但未被记入批前公示结果“群众反映”意见栏。鉴于案涉许可决定作出前，规划部门已根据原告异议对第三人的申请进行了答复，并约谈了原告与第三人，听取了相关利害关系人的意见，故批前公示未记载原告意见虽存在不当，但并不至影响被诉行政许可行为的整体合法性。被告苏州市政府在行政复议过程中对此问题也予指出，并要求苏州审批局在今后工作中加以改进，该做法并无不当。诉讼中，原告对于第三人原地原面积原高度翻X危房并无异议，但认为许可证附图中庙堂巷4X号现状总平面图与宗地图不符，附图改变了土地权属，侵犯了其合法产权，故而提出本案撤销之诉。因案涉许可系针对第三人1号房、3号房的危房改建申请所作，许可内容并不涉及原告所述与第三人存在不动产权属争议的部分，被告苏州审批局对相邻不动产权属纠纷亦不具有处理权限，故原告上述关于许可决定侵犯其产权的观点，本院不予采纳。综上，经对被诉行政行为全面审查，被告苏州审批局所作建字第320XXXX1800015号建设工程规划许可事实清楚，适用法律正确，程序合法；被告苏州市政府经复议予以维持，符合法律规定。原告要求撤销该许可决定及复议决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张XX的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告张XX负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国XX，帐号：10×××76。