(文章中人物等名称均为化名)
【要点提示】
已经通过摩托车驾驶考试后在等待发证期间驾驶摩托车并发生交通事故的，应当给予应当在法定幅度内给予较轻的治安管理处罚。行政机关对这一因素未加考虑的，属于行政处罚显失公正。
【案件索引】
一审法院：河南省洛阳市西工区人民法院(2003)西行初字第1号(2003年2月9日)(未上诉)
【案情】
原告郭佳。
被告洛阳市公安局西工分局。
第三人徐彩娟。
委托代理人冯金永。
原告诉称，2002年5月11日中午，原告下班骑摩托车回家，行至面粉厂对面涵洞时，与骑车下班的徐彩娟相刮，她随即连人带车倒在了原告身上，后坐在地上，原告立即将她扶起来，带到涵洞上面的道北门诊部检查，大夫说她没事，一切正常。原告又带她到四院做了B超，结果还是一切正常，医生说没必要住院，给她开了些药，医药费和交通费都是原告支付的。当晚，原告及其父母带了礼品到徐某家看望。此后连续三天原告去看望她，她都说没事。但15号上午，徐某在没有通知原告及家人的情况下，托熟人到三院做了检查，并称自己肋骨断了好几根，在三院住院。事发十几天后，徐某向道北派出所报了案。此后派出所只调解了一次，让原告把徐彩娟所列的各项费用共计1万1千元拿出来，否则就要拘留原告。原告认为徐某纯属讹诈，拒绝支付。被告便于2002年7月24日向原告下达了拘留十五天的治安处罚裁决书。原告认为在事发时自己主动将徐扶起送到医院，事后多次前去探望，并且在出事前原告已经通过了驾驶员资格考试，事后第三天就取得了驾驶资格，应属于《行政处罚法》第二十七条所规定的应当依法从轻或减轻处罚的情况。被告对原告做出的拘留十五天的裁决畸重，并显失公正。故请求法院依法变更被告的治安处罚裁决书。
被告辩称，(1)郭佳骑无牌照摩托车将徐彩娟挂倒是事实。徐彩娟被挂倒后，身体与摩托车相撞部位与第三人民医院开具的医学诊断证明的部位是一致的。其“左第九肋骨多处骨折”是由于郭佳骑摩托车造成的，故徐彩娟向郭佳要求赔偿是正当的、合法的。(2)郭佳骑车挂碰徐彩娟时没有取得驾驶证，属于无证驾驶机动车。我局依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十七条第二款的规定，对郭佳的裁决是有充分的法律依据的。(3)原告郭佳无证驾驶机动车，致徐彩娟“左第九肋骨多处骨折”住院治疗14天，造成了较严重的后果。原告郭佳在案发后，早期能够配合受害人徐彩娟进行伤情检查治疗，但后来得知徐彩娟骨折后，就不再过问，且拒绝支付医药等费用。我局认为，郭佳由于无证驾驶机动车致他人受伤，造成了较严重的后果，且拒绝受害人的正当合理赔偿要求，没有“主动消除或者减轻违法行为危害后果”，不属于《行政处罚法》第二十七条规定的应当从轻或者减轻行政处罚的情节。综上所述，我局给予郭佳治安拘留15日的处罚，事实清楚，程序合法，适用法规正确，证据充分，处罚适当。请求法院予以维持。
第三人参加诉讼称，2002年5月11 日中午下班后，我骑车和同事一起回家，在走到涵洞北头时，突然从身后过来一辆摩托车将我撞倒，当时我腰部和肩部疼痛难忍，撞我的小伙子(即原告)将我带至附近一小诊所检查，因小诊所没设备，所以又去了四院，医生为我肩部拍了片子，腰部只作了B超，我要求也拍一下片，但医生不给拍，让先回家观察几天。当时因原告没带钱。钱全是由我先垫付的。当晚原告父母来我家看我时，我才矢日原告是没驾驶证的。在家休息了三天，因腰疼难忍，我于15日上午去三院检查，经诊断我第九根肋骨骨折，需住院治疗。我给原告打电话，原告与其母下午来医院说让我去铁路医院，我不同意，他们就说要把我的片子拿走给别人看。第二天原告父母来还片子时与我家人发生争执，后就没有再来过。我的医疗费和误工费，原告一直未支付，我无奈只好向派出所报了案。派出所经调查作出对原告拘留十五天的治安处罚是合法正确的，请求法院依法维持。
经审理查明，2002年5月l 1日中午12时许，在道北洛阳站东涵洞下原告郭佳骑摩托车将同向骑自行车的第三人徐彩娟挂倒。郭佳即带徐彩娟到医院诊断，经洛阳市第四人民医院B超检查，徐彩娟脾脏一切正常。同年5月15日，徐彩娟经洛阳市医专附属医院x线诊断为：“左第9肋骨多处骨折”。郭佳对此诊断有异议，拒绝支付医药费。徐彩娟便于同年5月17日向洛阳市公安局道北派出所报案。洛阳市公安局西工分局于同年7月24日作出第200200480号治安管理处罚裁决书，以郭佳无驾驶证驾驶机动车为由，对其治安拘留15日。郭佳不服，向洛阳市公安局申请复议，该局于2002年10月11日作出洛公复字[2002]第178号行政复议决定书，决定维持西工分局的裁决。
另查，郭佳于2002年5月14日领到机动车驾驶证，准驾车刑为D。
【审判】
河南省洛阳市西工区人民法院认为，郭佳虽在2002年5月--11日发生事故前已通过摩托车驾驶员考试，但其在未领到证前即驾驶摩托车上路应属无证驾驶，其行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十七条第(二)项之规定，应当受到治安处罚。但被告洛阳市公安局西工分局给予其治安拘留15日之最重处罚显失公正，应予变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条第(四)项及《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十七条第(二)项之规定，作出判决：变更洛阳市公安局西工分局2002年7月24日作出的第200200480号治安管理处罚裁决书治安拘留15日改为罚款200元。本案诉讼费 300元，由洛阳市公安局西工分局承担。
【评析】
本案的焦点问题是洛阳市公安局西工分局以郭佳无驾驶证驾驶机动车为由，对其治安拘留15日，是否显失公正，对此有两种意见：
第一种意见认为，公安机关的治安处罚并不显失公正，应判决驳回原告的诉讼请求。
郭佳称其在事发前已通过了驾驶员资格考试，事后第三天就取得了驾驶员资格，并且在事发后能积极配合徐彩娟治疗的理由，并不能证明公安机关的处罚显失公正。郭佳无驾驶证驾驶两轮摩托车将人撞伤的事实很清楚。根据《中华人民共和国治安--管理处罚条例》第二十七条第(二)项之规定，对无驾驶证驾驶机动车的人处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。行政机关有权在规定的幅度内进行处罚，这是法律赋予他们的自由裁量权，洛阳市公安局西工分局在规定的幅度之内进行处罚并无显失公正之处，应当驳回原告的诉讼请求。
第二种意见认为，公安机关的处罚显失公正，应判决变更。
行政处罚的目的是在惩罚违法人的基础上对其进行教育，惩罚并不是最终的目的。因此行政机关在对违法人进行行政处罚时也应考虑违法情节和动机等客观情况，使行政处罚能够适当、公正。郭佳在事发前已通过驾驶员资格考试，事后第三天就取得了驾驶员资格，并且在撞人后能积极带徐彩娟去治疗这些事实，能够说明其违法情节并不严重。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十七条第(二)项之规定对郭佳处以拘留十五日之处罚，应属显失公正，应予变更。
最后人民法院采纳了第二种意见。
本案的主要问题是，如何认定被告作出的具体行政行为是否显失公正。那么什么情况属于显失公正，目前尚无明确的司法解释。在理论上通常认为，显失公正是指行政处罚在形式上没有超过法定幅度，且不违背法律、法规的规定，但在处罚内容上明显不符合理性、客观、适度的原则。也就是说，行政机关在法律、法规设立的罚种和幅度内所作的明显不公正的行政处罚，是指超过一定度的不合理的自由裁量行为。实践中，行政处罚显失公正主要有以下几种表现：(1)相同情况不同处罚;(2)不同情况相同处罚;(3)一个行为重复处罚;(4)不考虑相关因素;(5)考虑了不相关的因素等。笔者认为，本案中郭佳在事发前已经通过了驾驶员资格考试，并且在撞人后能积极带伤者到医院治疗等情节，是公安机关在作处罚决定时应当考虑的因素。行政主体在作出行政处罚决定时，虽依法享有自由裁量权，但自由裁量权并非任意裁量权，也不是不受监督的权力。行政主体应该根据管理相对人违法行为的基本事实、情节等实际情况，依照公正合理原则和行为与处罚相称原则，在法定的处罚幅度内，作出正确的裁决。如果任意裁量，必然导致显失公正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四项规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。人民法院认定被告对郭佳作出的治安处罚显失公正，并判决变更被告的处罚决定是正确的。
【编后补评】
本案判决是为《行政诉讼法》第五十四条中规定的“滥用职权”或“行政处罚显失公正”所作的另一种具体诠释，为人民法院撤销或变更行政处罚行为提供了又一种理由：根据本案所确定的裁判规则，对于已经通过摩托车考试后尚未领到驾驶证期间驾驶摩托车，应当在法定处罚幅度内择一较轻处罚方式处罚。
《治安管理处罚条例》第二十七条规定：“违反交通管理，有下列第一项至第六项行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告;有第七项至第十一项行为之一的，处五十元以下罚款或者警告：
(一)挪用、转借机动车辆牌证或者驾驶证的;
(二)无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶的;……”
根据这一规定，对无证驾驶的人驾驶机动车的处罚包括三种方式，其中15日拘留为最严厉的处罚。本案被告对这点认识是很清楚的，即：有从轻情节的，应当从轻处罚，但在处罚时未将原告已经通过驾驶考试、事故发生后原告积极救助等考虑在内。这显然是对第二十七条的错误理解。这是因为，当法律对同一行为规定了几种轻重不同的处罚方式时，这本身就要求行政机关在实施行政处罚时必须考虑和比较所有相关因素。否则，便会出现畸轻畸重的情况。选择其中的一种并不是从轻或减轻处罚的结果，而是行政机关正常的处罚行为。从轻，不只是限于一种处罚方式内的幅度，同时也包括不同处罚方式之间的选择。在这种原则指导下，即使原告确实没有从轻情节，被告便按照三种处罚方式中最重的处罚并且“顶格”处罚也可能构成滥用职权。
本案中还揭示了被告行为构成滥用职权的另一种表现，即“考虑了不应当考虑的因素”。被告在适用《治安管理处罚条例》第二十七条决定给予原告15日拘留时，考虑的一个因素是原告未按被告的要求向第三人支付赔偿费。被告甚至在与原告的谈话中表达了“不赔偿费就行政拘留”的意思。这也是滥用职权的典型表现。但由于审理本案的法院在事实方面没有认定，所以这里也只是一个假设而已。
(编写人：河南省洛阳市西工区人民法院 叶乃君
