贾仕发律师
前言：在律师业不够发达，难以满足社会需求的情况下，我国法律所确定的允许公民代理案件的制度无疑是符合社会发展状况的。但随着律师队伍的不断发展壮大，律师服务已经基本满足社会需要，且法制逐步完善，对代理人的专业水平要求越来越高的情况下，公民代理已经与社会需要不相适应，应当予以规范和限制。允许公民代理的大量存在，必然会冲击律师业务及律师制度。
一、我国公民代理诉讼的由来及公民代理权的确立。
公民代理诉讼是指在司法实践中，非法律职业的普通公民接受案件当事人的委托担任诉讼代理人，履行法律规定的权利和义务，依照法律规定的程序参与诉讼的一种活动。
由于案件当事人受身体状况、精神状态、知识水平、社会阅历等多方面因素影响，造成自身参加诉讼的能力受限。为了能在诉讼中充分表达自己的意见，提出自己的诉讼主张，维护自己的合法权利，客观上需要委托他人代理诉讼。
我国出现诉讼代理人的历史可追溯到奴隶制社会，当时主要是贵族在发生争讼时派遣自己的代理人参加。进入封建社会直到近代，被称作“讼师”的民间诉讼代理人逐渐普遍，但由于他们的代理行为存在 “挑词架讼”并危及封建王朝的权威，因此一直未被法律所认可。这说明，在专制社会里，没有建立起真正的诉讼代理制度，公民代理还无权利可言。
为了保障公民的民主权利，保证诉讼能力不足的当事人正常参加诉讼，维护社会公平正义，新中国建立了诉讼代理人制度，赋予了公民代理权。《中华人民共和国民事诉讼法》第58条规定：“当事人、法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。律师、当事人的近亲属，有关的社会团体或者所在单位推荐的人、经人民法院许可的其他公民，都可以被委托为诉讼代理人。”《中华人民共和国行政诉讼法》第29条规定：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以委托为诉讼代理人。”这两部法律均规定，除律师外，其他公民也享有代理权。
诉讼代理制度是社会发展到一定阶段的产物，并随着社会及经济的发展而不断发展。赋予公民代理权是社会民主进步的重要标志。
二、目前我国法律对公民代理权设置的缺陷及公民代理的现状。
在没有建立律师制度，以及在律师队伍太弱小，难以满足诉讼代理需求的情况下，公民代理无疑是必需的。1979年刚恢复律师制度时，全国仅79家律师事务所，执业律师仅200余人，即使在当时纠纷相对较少的背景下，这样势单力薄的律师队伍也根本无法满足社会的法律服务需求。这种情况下法律赋予更多公民有代理权是必要的，也是符合社会发展需要的。改革开放以来，我国经济得到了快速发展，社会主义法制不断完善，律师队伍也获得了良好的发展机遇，队伍不断壮大。到2009年，我国律师事务所已经发展到15000多家，执业律师已经发展到15万余人。在法制不断完善，律师队伍比较壮大的情况下，我国现行法律所确立的公民代理制度就暴露其缺陷。
（一）、设置公民代理制度的一个根本目的是为了保障被代理人的合法权利，维护社会公平正义。代理人的知识、经验、思想、修养、表达能力、应变能力等等均直接关乎被代理人的合法权利能否得到保护。也就是说，不是任何人均适宜作为代理人的。什么样的公民才能享有代理权，法律应当作出明确规定。从《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定看，可以享有代理权的人太广泛，不利于保障当事人的合法权利。
（二）、法律规定“经人民法院许可的其他公民，可以委托为诉讼代理人”，公民的代理资格由法院审查，这不利于公民代理人充分表达意见，最终有损当事人的利益。代理人在诉讼中除维护自己当事人的合法权利外，还对法院审判活动进行监督。由法院审查代理人资格，可能会发生法院“排除异己”的情况。而公民代理人担心法院不允许自己代理，就会“睁一只眼，闭一只眼”，对法院及法官的违法违纪行为不敢控告或举报。
（三）、对公民代理收费问题未作禁止性规定，可能引导部分公民以此为业，专门从事代理工作，这无疑会扰乱法律服务市场秩序，冲击律师制度。公民代理收费缺乏监管，个别人以“活动关系”为由向当事人收取高额费用，损害当事人利益。公民代理收费不出具任何有效票据，逃避国家税收。个别公民代理人收费高于律师收费。1996年律师法第十四条规定：没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义执业，不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务。这对于查处公民有偿代理是有法律依据的。但新修订的律师法删除了这一规定，要查处公民有偿代理就没有了法律依据。有人戏称“公民有偿代理的时代来临了”，“考不考法律资格都一样当律师”。这对于我国所确立的严格的国家法律职业资格考试制度是一个挑战，任由其发展，将严重冲击现行的律师制度，最终破坏国家的法治形象。
（四）、公民代理难以有效维护当事人的合法权利。 普通公民一般未经过系统法律知识的培训和学习，缺乏法律理论修养，对法律知识往往是一知半解，仅仅凭借自己对法律条文的字面理解而提出诉讼主张，对法律规定“只知其然，不知其所以然”。一般公民代理人更缺乏必要的诉讼经验和技巧。例如，笔者在今年处理的一件交通事故案件中，原告系长期在城市务工的一位农民工，在交通事故中致其严重受伤并评为5级伤残。原告委托了一位公民代理，但因该公民对法律和有关司法解释的精神不理解，机械的认为农村居民户口就只能按农村居民标准进行赔偿，于是只按农村居民的标准起诉赔偿残疾赔偿金，法院遂按农村居民标准进行判决。事实上，根据最高人民法院的有关答复，原告长期在城市务工并居住在城市，其赔偿标准应按城镇居民标准计算。这位公民代理人的无知让原告蒙受了10余万元的损失。
公民代理人由于业务素质的原因，往往不能对案件全盘考虑，更不会考虑案件的社会效果，容易误导当事人感情用事，激化矛盾，出现“老问题没有解决，又产生新问题”的情况。
（五）公民代理难以适应诉讼模式及庭审方式的改革。以当事人主义为方向的诉讼模式及庭审方式改革，加大了当事人参加诉讼的权利及义务，提高了当事人的参与度。如何确定诉讼目标，如何准备和提交证据材料，如何进行庭审质证辩论等等均增加了当事人的诉讼风险。一般公民不具备诉讼技巧和庭审经验，难以高质量地完成诉讼。笔者还遇到过在法庭上一言不发的公民代理人，这谈何去维护当事人的合法权利呢？
（六）公民代理无门槛限制，不受任何执业纪律的约束，他们利用这个“优势”向案件承办人请客送礼，拉拢腐蚀司法工作人员，严重危害司法公正。如果被查处，却无法给予其任何纪律处罚，又没有法律规定禁止其继续代理案件，等风声过后又可重操旧业，如此恶性循环。
三、公民代理对律师业的冲击。
（一）、对律师社会形象造成的影响。有的公民代理人对外声称自己是律师，不知情的群众也认为他们是律师，但其言行与律师的要求相差甚远。这些人的违法违纪行为完全记在了律师的帐上，导致律师的社会形象降低。有的公民代理人由于自己法律知识浅薄，对法律理解不到位，在与律师进行庭审对抗失败后，无法给当事人交差时，他们不从自身找原因，而是误导当事人，把当事人的怨恨转嫁到法官和对方律师身上，贬损律师的形象。
（二）、对律师执业环境造成的影响。有的公民以案件代理人的身份与行政机关、司法机关打交道时，蛮横无理，纠缠不休，留下了很坏的印象。导致有关部门在接洽律师时也心存戒备，给律师调查取证制造障碍，严重影响到律师正常执业。
（三）、对律师收费的影响。公民代理人办案成本低，又不交纳税费，公民代理人为了揽到业务，在收费时故意与律师恶性竞争，超低收费。并且对外宣称，律师收费高又不能保证办案结果，让社会对律师产生误解，严重影响到律师行业的正常收费。有的律师事务所为了与公民代理人竞争，不得不低于标准收费。
（四）、对律师队伍发展的影响。公民不需要任何资格就可以代理案件并收费，而律师却要经过严格的国家司法考试取得资格，进入律师事务所申办了《律师执业资格证》后才能从事案件代理工作。看到这两者之间的显著区别，部分公民放弃司法考试而直接从事公民代理。公民代理抢走了大量案源，而部分新律师却无案件可代理，动摇了新律师的从事律师职业的信心，有的只好转行从事其他职业，这不仅浪费了法律人才，还影响到律师队伍后继人才的培养。
四、对公民代理的规范和完善
诉讼代理的出现要远远早于律师的出现，也就是说先有一般公民代理的出现后，才逐步产生了专业的律师代理。公民代理与律师代理是大众化与专业化的关系。基于这样的认识，要完全取缔公民代理是不现实的，但有必要对公民代理进行规范和完善。
有人认为，公民代理是公民行使民主权利的一种有效方式，所以不仅不能限制，而且还要适当扩大其代理权。笔者认为这种观点是不正确的。首先，从任何一个法治国家来说，都没有不受限制的超级权利。任何权利的行使均应有一个“度”，公民代理权也应该有个“度”。其次，代理权不同于其他民主权利，有其自身的特殊性。他是受委托而来的权利，行使该权利的目的是维护委托人的合法利益，该权利的行使要受国家司法体制的制约。在确立公民代理权时要充分考虑到代理权的这些特殊性。最后，我国已经建立了专门的律师制度来保障公民诉讼权利的行使，律师才是行使代理权的主力军，不应盲目扩大公民的代理权，而削弱律师的价值和作用。
根据我国国情，在现阶段需要构建一种以律师代理为主体，以一定范围内的公民代理为补充的诉讼代理制度。对有关公民代理的现行法律及制度应当进行修改和完善。
（一）、修改民事及行政诉讼法，明确限定可以被委托为代理人的公民范围，规定被委托公民应当具备的条件。可以担任代理人的除律师外，公民代理应当限定在“当事人的近亲属，有关的社会团体或者所在单位推荐的人”范围内，取消其他公民代理的规定。
（二）、通过立法，建立公民代理审查登记制度，并禁止公民代理收取费用。俗话说“无利不起早”，在无利可图的情况下，公民代理的现象自然会逐渐减少。
（三）、赋予律师比公民代理更多的诉讼权利，如调查取证权、查阅案卷权等，严格区分律师代理与一般公民代理的界限。律师享有更多的诉讼权利，当事人为保障自己的利益，自然会更多的选择律师代理。
（四）、加大法律援助力度，增加财政投入，扩大受援对象，将那些确因经济困难等原因而委托公民代理的当事人纳入法律援助范围，让他们在享受到专业律师提供的高效优质法律服务的同时，也感受到党和政府的关怀。
（五）、加大对公民有偿代理案件的查处力度，并将结果公布于众，让群众知道公民代理收费是不合法的，避免群众上当受骗。公民代理案件收取费用的，其实质是一种无证经营行为。司法行政机关及工商行政管理部门应当密切配合，加大查处力度，维护正常的法律服务市场秩序。
（六）、目前我国律师队伍的整体发展离社会需求还有一定距离，律师又主要集中在大中城市。以四川为例，据统计，成都市的执业律师占四川省执业律师的70%左右，这导致偏远地区及经济欠发达地区法律服务人才更加紧缺，加剧了这些地区法律服务需求与供给的矛盾。国家应当采取政策及法律措施，稳定偏远地区及经济欠发达地区的律师队伍。国家可以通过财政补贴等方式，支持律师到偏远地区及经济欠发达地区执业，尽可能满足这些地区的法律服务需求，这样才能有效压缩公民代理的空间。
结束语：当今，律师被视为高素质专业人才，法治社会离不开律师，律师为国家依法治国方略的实施发挥着越来越重要的作用。对公民代理进行规范和完善，就是在净化律师的执业环境，为律师及律师业的发展创造条件，最终受益的是国家的法制建设和广大人民群众。
附：
作者：贾仕发
职务：律师
单位：四川亚峰律师事务所
地址：成都市双楠碧云路1号附60号，邮编：610041
电话：13808067529
二OO九年九月十一日
