一、裁判精要

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，应当要有具体的诉讼请求。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项规定，起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。所谓“具体的诉讼请求”，就是要有明确的被诉行政行为。行政诉讼的起诉条件中，受案范围是对当事人权利义务产生实际影响的可诉“行政行为”，原告资格是起诉人要与被诉“行政行为”有利害关系，适格被告是作出“行政行为”的行政机关，起诉期限是从知道或者应当知道“行政行为”之日起计算；进入实体审理后，行政诉讼的审理对象是被诉行政行为，没有明确的被诉行政行为，人民法院无法对被诉行政行为的合法性进行审查。因此，行政诉讼中，诉讼请求不明确，就是行政行为不具体、不明确。行政诉讼的第一要务是要明确被诉行政行为。被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件。

　　二、参考案例

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行政裁定书

　　（2019）最高法行申5549号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）惠州市富名实业发展有限公司。

　　法定代表人刘一平。

　　委托代理人陈宇静、罗利民。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省惠州市惠东县人民政府。

　　法定代表人魏荣君。

　　委托代理人何志生。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省惠州市惠东县自然资源局。

　　法定代表人余松庆。

　　行政机关负责人何志生。

　　上述两被申请人共同委托代理人梁宇翔。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省惠州市惠东县巽寮滨海旅游度假区管理委员会。

　　法定代表人陈达婷。

　　行政机关负责人刘一民。

　　委托代理人林海良。

　　上述三被申请人共同委托代理人郑启迪。

　　原审第三人广东省惠东县平海镇赤砂村委会淡水港村民小组。

　　诉讼代表人黄运松。

　　原审第三人广东省惠东县平海镇赤砂村委会红石湾村民小组。

　　诉讼代表人黄燕常。

　　原审第三人惠州市泰禾嘉盈房地产开发有限公司。

　　法定代表人李博。

　　委托代理人荣莹。

　　委托代理人林资祺。

　　再审申请人惠州市富名实业发展有限公司（以下简称富名公司）因诉被申请人广东省惠州市惠东县人民政府（以下简称惠东县政府）、惠州市惠东县自然资源局（以下简称惠东县资源局，原惠东县国土资源局）、惠州市惠东县巽寮滨海旅游度假管理委员会（以下简称巽寮管委会）及原审第三人广东省惠东县平海镇赤砂村委会淡水港村民小组（以下简称淡水港组）、惠东县平海镇赤砂村委会红石湾村民小组（以下简称红石湾组）、惠州市泰禾嘉盈房地产开发有限公司（以下简称泰禾嘉盈公司）征收土地及行政赔偿一案，不服广东省高级人民法院于2019年1月10日作出的（2018）粤行终1241号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年5月14日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2019年7月25日上午，组织各方当事人在本院第一巡回法庭第二法庭公开开庭询问本案，再审申请人富名公司的职员姚家伟，被申请人惠东县政府和惠东县自然资源局的共同委托代理人梁宇翔、郑启迪，被申请人巽寮管委会的委托代理人林海良、郑启迪，原审第三人淡水港组的诉讼代表人黄运松，红石湾组的诉讼代表人黄燕常，泰禾嘉盈公司的委托代理人荣莹和公司职员蒋维嘉，到庭参加开庭询问活动。为进一步查明案件事实，2019年9月9日下午，本院组织各方当事人在本院第一巡回法庭第三法庭第二次公开开庭询问本案，再审申请人富名公司的法定代表人刘一平、委托代理人陈宇静，被申请人惠东县政府的委托代理人何志生，被申请人惠东县资源局的行政机关负责人何志生，巽寮管委会的行政机关负责人刘一民，上述三被申请人的共同委托代理人郑启迪，原审第三人淡水港组的诉讼代表人黄运松，红石湾组的诉讼代表人黄燕常，泰禾嘉盈公司的委托代理人林资祺，到庭参加询问活动。被申请人的行政机关负责人未到庭的，均出具书面材料说明理由。案件现已审查终结。

　　2012年9月3日，巽寮管委会（甲方）与富名公司（乙方）签订《金港湾度假村项目合作协议书》，协议甲乙双方同意合作开发金港湾度假村项目，项目建设地点在赤砂村委淡水港村民小组，建设面积为209.3亩，由乙方负责投资建设金港湾度假村项目，该项目的所有旅游设施的所有权、经营权、管理权、收益权全部归乙方所有。甲方负责金港湾度假村项目用地的征用工作；土地征收及地上附着物的补偿费用全部由乙方负责，协助乙方向上级政府部门做好项目的立项申报及报建相关工作，费用由乙方负责。乙方按甲方与村民签订的土地征收协议约定的补偿总额，向甲方征收土地的村民小组支付土地征收及地上附着物的补偿款。2012年9月21日，富名公司取得《广东省企业基本建设投资项目备案证》，项目名称为惠东富名贸易中心，项目申请单位为富名公司，建设规模为58788平方米，产品名称为服装批发，项目建设地点为惠东县巽寮赤砂村委淡水港村民小组，项目总投资2250万元，计划开工时间2012年9月，计划竣工时间2013年6月。

　　2012年11月3日，巽寮管委会分别与淡水港组、红石湾组签订《土地征用协议书》，协议内容：拟征用淡水港组的集体土地101.608亩，征用红石湾组的集体土地85.21亩，分别给予两村组征收补偿费2790.863万元和2100.711万元。2012年12月21日，广东省林业厅向富名公司作出粤林地许准（2012）985号《使用林地审核同意书》，同意惠东富名贸易中心建设项目，使用惠东县巽寮镇赤砂村委会的林地5.8788公顷，要求富名公司按照规定办理建设用地审批手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用。建设用地批准后，需要采伐林木的，要依法办理林木采伐许可手续。2013年2月1日，惠东县政府作出惠东府（2013）11号《惠东县人民政府关于请求审核并上报审批惠东县2012年度第十八批次城镇建设用地的请示》，拟征收土地位于平海镇赤砂村，征收土地费用1327.9886万元，征收土地补偿款已足额补偿给有关权益人;该批次用地8.4776公顷，该批次用地已经广东省林业厅审核同意使用并出具粤林地许准（2012）985号《使用林地审核同意书》，已按规定编制建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、耕地补充方案和征收土地方案等用地报批材料，符合用地报批条件，拟同意办理农用地转用、土地征收手续，请求惠州市人民政府审查有关材料并上报广东省人民政府审批。

　　2015年10月13日，惠东县政府向惠东县资源局发出惠东府办函（2015）592号《惠东县人民政府办公室关于收储位于巽寮滨海旅游度假区赤砂村淡水港、红石湾村民小组地段84776平方米国有建设用地的复函》，主要内容为：惠东县建设用地用海用林领导小组成员会议审议通过同意收储位于巽寮滨海旅游××区××砂村××、××村民小组××砂海滨××旁边、××、炮楼××、××地段84776平方米国有建设用地，并依法组织挂牌出让；征收土地投入按照惠东府办（2014）3号《惠东县人民政府办公室关于进一步加强和规范土地征收工作的通知》规定的补偿标准150元／平方米，共1271.64万元，该款项待宗地挂牌出让成交后，支付给富名公司；被征收土地农民养老保障基金费18.9万元、森林植被恢复费48.804万元，共67.704万元已由富名公司垫付，待宗地挂牌出让成交后，返还给富名公司。

　　2016年11月21日，惠东县政府召开县建设用地用海用林领导小组第六次成员会议，并形成会议纪要，主要内容：关于再次挂牌出让巽寮滨海旅游度假区赤砂村地段69784.91平方米国有建设用地使用权问题，同意将宗地涉及的特殊用地纳入县土地利用总体规划中期评估调整，并予以优先完善规划调整手续，由巽寮管委会和惠东县资源局负责落实；同意惠东县资源局拟订的《巽寮滨海旅游度假区赤砂村地段69784.91平方米商业、住宅用地挂牌出让方案》，由巽寮管委会负责在土地挂牌出让前完成清场工作；待该宗地清场后，再由惠东县资源局委托惠东县公共资源交易中心组织挂牌出让。2016年12月30日，泰禾嘉盈公司通过惠州市公共资源交易中心惠东分中心土地与矿业权网上挂牌交易系统竞得上述赤砂村地段69784.91平方米土地的国有建设用地使用权。富名公司不服，多次与惠东县政府、惠东县资源局、巽寮管委会协商解决垫付的征收土地补偿款问题。

　　2017年8月4日，惠东县资源局、富名公司与巽寮管委会三方签订《返还土地投入成本协议书》。主要内容：巽寮管委会先行与淡水港组、红石湾组签订征收土地协议征收涉案84776平方米集体土地，土地及青苗、地上附着物补偿款及留用地折算货币补偿款均由富名公司垫付给相关权利人。上述土地作为惠东县2012年度第十八批次城镇建设用地于2013年9月已经广东省国土资源厅批准。现就返还土地投入成本问题协商一致。根据惠东府纪（2015）82号《县政府工作会议纪要》和惠东府办函（2015）602号《惠东县人民政府办公室关于已批土地近期需要完善征收土地手续有关征收土地成本核算的复函》精神，惠东县资源局按150元/平方米向富名公司返还土地投入成本1271.64万元。富名公司、巽寮管委会必须保证上述土地的安置补助费及青苗、地上附着物和留用地折算货币等各项补偿款已全额支付到位，并确认上述土地未与第三人签订任何转让、出租、抵押、承包或临时性用地协议。本协议签订之日起30日内，巽寮管委会负责对上述土地的青苗及地上附着物进行清理，树立界桩并采用围栏等方式进行围蔽，交由惠东县资源局处理。上述土地投入成本分两期进行付款，第一期在本协议签订之日起10日内，惠东县资源局将上述土地投入成本中的1000万元支付至富名公司指定的银行账户，第二期在收到巽寮管委会确认已清场并树立界桩且围栏后，惠东县资源局将剩余土地投入成本271.64万元支付至富名公司指定的银行账户。2018年4月26日，富名公司提起本案诉讼，请求：1.判令确认惠东县政府、惠东县资源局、巽寮管委会向淡水港组、红石湾组征收涉案土地的行为违法；2.确认惠东县政府、惠东县资源局在其与富名公司未达成经济补偿条件的情况下，将涉案土地纳入惠东县土地利用总体规划中期评估调整并强行收回涉案土地的行为违法。3.判令惠东县政府、惠东县资源局、巽寮管委会赔偿富名公司经济损失本息共计4275.98万元人民币。

　　惠州市中级人民法院（2018）粤13行初29号行政裁定认为，富名公司第一、二项诉讼请求涉及不同层级的多个行政机关的多个行政行为，诉讼请求不明确。经释明，富名公司坚持按照起诉状所列当事人及诉讼请求起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项，裁定驳回富名公司的起诉。富名公司不服，提起上诉。

　　广东省高级人民法院（2018）粤行终1241号行政裁定认为，富名公司未通过法定的出让程序实际取得涉案土地的使用权，与涉案征收土地行为没有利害关系。富名公司与惠东县政府、惠东县资源局将已被征为国有的涉案土地，作为国有建设用地涉及的特殊用地，纳入惠东县土地利用总体规划的中期评估调整，并予以收回的行为没有利害关系，不具有原告主体资格。至于富名公司与巽寮管委会因《金港湾度假村项目合作协议书》引发的纠纷，可另循法律途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　富名公司申请再审称：1.要求申请人对涉案征收土地行为拆分起诉，增加当事人诉讼成本与难度。2.富名公司已合法取得涉案土地的开发权益，并投入征收款4000余万元，与被诉行政行为有利害关系。请求依法对本案予以再审，撤销一、二审裁定，指令惠州市中级人民法院继续审理。

　　惠东县政府、惠东县资源局、巽寮管委会答辩称：1.富名公司不具有涉案土地的权属，与被诉行政行为没有利害关系，没有原告资格。2.惠东县政府、惠东县资源局、巽寮管委会不是本案适格被告。3.被诉行政行为涉及不同级别的多个行政机关，富名公司的诉讼请求不明确。请求驳回富名公司的再审申请。

　　淡水港组、红石湾组、泰禾嘉盈公司均未提交书面答辩意见。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，应当要有具体的诉讼请求。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项规定，起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。所谓“具体的诉讼请求”，就是要有明确的被诉行政行为。行政诉讼的起诉条件中，受案范围是对当事人权利义务产生实际影响的可诉“行政行为”，原告资格是起诉人要与被诉“行政行为”有利害关系，适格被告是作出“行政行为”的行政机关，起诉期限是从知道或者应当知道“行政行为”之日起计算；进入实体审理后，行政诉讼的审理对象是被诉行政行为，没有明确的被诉行政行为，人民法院无法对被诉行政行为的合法性进行审查。因此，行政诉讼中，诉讼请求不明确，就是行政行为不具体、不明确。行政诉讼的第一要务是要明确被诉行政行为。被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件。本案中，富名公司第一项诉讼请求为确认惠东县政府、惠东县资源局、巽寮管委会向淡水港组、红石湾组征收涉案土地的行为违法。征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行政行为，涉及到不同级别的多个行政机关。起诉征收土地行为，属于被诉行政行为不具体、不明确。经释明，富名公司拒不明确被诉行政行为。一、二审裁定驳回其该项诉讼请求的起诉，处理结果并无不当。富名公司主张，要求其对涉案征收土地行为拆分起诉，增加当事人诉讼成本与难度。但是，一、二审均未提出让其对涉案征收土地行为进行拆分起诉的要求，只是要求其明确被诉行政行为，被诉行政行为不明确，人民法院无法判断起诉是否符合法定条件。以此为由申请再审，没有事实和法律根据，本院不予支持。富名公司还主张，富名公司已合法取得涉案土地的开发权益，并投入征收款4000余万元，与被诉行政行为有利害关系。但是，如前所述，在被诉行政行为都不明确的情况下，何谈利害关系。其该项申请再审理由，缺乏判断的前提条件，同样不能成立。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项还规定，提起行政诉讼要有事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。原告提起行政诉讼，应当初步证明被诉行政行为存在。本案中，富名公司的第二项诉讼请求是，确认惠东县政府、惠东县资源局在其与富名公司未达成经济补偿条件的情况下，将涉案土地纳入惠东县土地利用总体规划中期评估调整并强行收回涉案土地的行为违法。这一诉讼请求指向的主要是强行收回土地的行为。但是，富名公司仅仅是依据与巽寮管委会签订的《金港湾度假村项目合作协议书》，为政府垫付征收土地的补偿款，并未提供证据证明其已经取得被征收土地的国有土地使用权。在没有证据证明其享有涉案土地使用权的情况下，何来强行收回土地的行为。因此，富名公司的第二项诉讼请求，没有事实根据。一、二审裁定驳回其该项诉讼请求的起诉，处理结果亦无不当。

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项、第五项规定，单独提起行政赔偿诉讼，需要加害的行政行为已被确认违法，并赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。本案中，富名公司提出的第一、二诉讼请求，系第三项诉讼请求的加害行为。但是，两项加害行政行为起诉，均因不符合法定起诉条件而被裁定驳回起诉。在此情形下，富名公司一并提起的第三项行政赔偿诉讼请求，缺乏一并提起行政赔偿诉讼的前提条件，成为单独提起的行政赔偿诉讼。而单独提起行政赔偿诉讼，需以被诉行政行为已经被确认违法和先行向赔偿义务机关提出申请为前提。富名公司第三项诉讼请求显然不符合前述的法定起诉条件。一、二审裁定驳回富名公司该项诉讼请求的起诉，处理结果当然也是正确的。

　　应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织认为行政机关订立行政协议行为，不依法履行、未按照约定履行行政协议法定职责的行为，或者单方变更、解除行政协议的行为侵犯其合法权益的，有权依法提起行政诉讼。本案中，富名公司根据与巽寮管委会签订的《金港湾度假村项目合作协议书》，为惠东县政府垫付征收土地补偿款，理应得到补偿。惠东县政府应当查明富名公司依法垫付的征收补偿款的数额，据实予以合理补偿。2017年8月4日，经协商富名公司与惠东县资源局、巽寮管委会签订《返还土地投入成本协议书》。如果富名公司认为该协议未能补偿其全部损失，可以依法对惠东县资源局、巽寮管委会订立行政协议的行为提起行政诉讼。因提起本案行政诉讼，以及与惠东县政府、惠东县资源局、巽寮管委会协商解决本案因垫付征收土地补偿款问题而耽误对订立前述协议行为起诉的期间，属于非因其自身原因耽误的期限，依法应当予以扣除。

　　综上，富名公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回惠州市富名实业发展有限公司的再审申请。

　　审判长郭修江

　　审判员宋楚潇

　　审判员熊俊勇

　　二〇一九年九月二十九日

　　法官助理张巧云

　　书记员蓝玉喜