根据《公司法》第二百一十六条第三款的规定，“实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。”

控股股东是与实际控制人不同的概念。根据《公司法》第二百一十六条第二款的规定，“控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。”

根据《公司法》在认定公司实际控制人时，应强调“实际支配”。

根据《〈首次公开发行股票并上市管理办法〉第十二条“实际控制人没有发生变更”的理解和适用——证券期货法律适用意见第1号》（证监法律字[2007]15号，以下简称《证券期货法律适用意见第1号》），证监会将公司控制权界定为“是能够对股东大会的决议产生重大影响或者能够实际支配公司行为的权力，其渊源是对公司的直接或者间接的股权投资关系”。根据上述规定，直接或间接持有股权，均可被界定为实际控制人。在实践中，证监会有将控股股东和实际控制人界定为同一人的案例。

沪深交易所对实际控制人的界定存在不一致。上海证券交易所的《股票上市规则》仍与《公司法》保持一致，将实际控制人界定为不是公司股东的人。但深圳证券交易所《股票上市规则》则将实际控制人界定为“指通过投资关系、协议或者其他安排，能够支配、实际支配公司行为的自然人、法人或者其他组织。”

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中国基金业协会的相关规定

根据中国基金业协会资产管理业务综合报送平台的注示，“实际控制人是指控股股东（或派出董事最多的股东、互相之间签有一致行动协议的股东）或能够实际支配企业行为的自然人、法人或其他组织。认定实际控制人应一直追溯到最后的自然人、国资控股企业或集体企业、上市公司、受国外金融监管部门监管的境外机构。”

近来，一些申请首次公开发行股票并上市的发行人及其保荐人和律师多次向我会咨询《首次公开发行股票并上市管理办法》（以下简称《首发办法》）第十二条发行人最近3年内“实际控制人没有发生变更”的理解和适用问题，例如，在公司最近3年内控股股东发生变更的情况下，如果主张多个共同控制公司的小股东没有发生变化，是否符合《首发办法》的上述规定；在公司股权比较分散（例如有些中小企业）、没有实际控制人，或者因国有资产重组导致公司控股股东发生变更等情况下，应该如何理解和适用《首发办法》的上述规定。经研究，我会认为：

一、从立法意图看，《首发办法》第十二条规定要求发行人最近3年内实际控制人没有发生变更，旨在以公司控制权的稳定为标准，判断公司是否具有持续发展、持续盈利的能力，以便投资者在对公司的持续发展和盈利能力拥有较为明确预期的情况下做出投资决策。由于公司控制权往往能够决定和实质影响公司的经营方针、决策和经营管理层的任免，一旦公司控制权发生变化，公司的经营方针和决策、组织机构运作及业务运营等都可能发生重大变化，给发行人的持续发展和持续盈利能力带来重大不确定性。

二、公司控制权是能够对股东大会的决议产生重大影响或者能够实际支配公司行为的权力，其渊源是对公司的直接或者间接的股权投资关系。

因此，认定公司控制权的归属，既需要审查相应的股权投资关系，也需要根据个案的实际情况，综合对发行人股东大会、董事会决议的实质影响、对董事和高级管理人员的提名及任免所起的作用等因素进行分析判断。

三、发行人及其保荐人和律师主张多人共同拥有公司控制权的，应当符合以下条件：

发行人及其保荐人和律师应当提供充分的事实和证据证明多人共同拥有公司控制权的真实性、合理性和稳定性，没有充分、有说服力的事实和证据证明的，其主张不予认可。相关股东采取股份锁定等有利于公司控制权稳定措施的，发行审核部门可将该等情形作为判断构成多人共同拥有公司控制权的重要因素。

如果发行人最近3年内持有、实际支配公司股份表决权比例最高的人发生变化，且变化前后的股东不属于同一实际控制人，视为公司控制权发生变更。

发行人最近3年内持有、实际支配公司股份表决权比例最高的人存在重大不确定性的，比照前款规定执行。

四、发行人不存在拥有公司控制权的人或者公司控制权的归属难以判断的，如果符合以下情形，可视为公司控制权没有发生变更：

相关股东采取股份锁定等有利于公司股权及控制结构稳定措施的，发行审核部门可将该等情形作为判断公司控制权没有发生变更的重要因素。

五、因国有资产监督管理需要，国务院或者省级人民政府国有资产监督管理机构无偿划转直属国有控股企业的国有股权或者对该等企业进行重组等导致发行人控股股东发生变更的，如果符合以下情形，可视为公司控制权没有发生变更：

按照国有资产监督管理的整体性调整，国务院国有资产监督管理机构直属国有企业与地方国有企业之间无偿划转国有股权或者重组等导致发行人控股股东发生变更的，比照前款规定执行，但是应当经国务院国有资产监督管理机构批准并提交相关批复文件。

不属于前两款规定情形的国有股权无偿划转或者重组等导致发行人控股股东发生变更的，视为公司控制权发生变更。

六、发行人应当在招股说明书中披露公司控制权的归属、公司的股权及控制结构，并真实、准确、完整地披露公司控制权或者股权及控制结构可能存在的不稳定性及其对公司的生产、经营及盈利能力的潜在影响和风险。

七、律师和律师事务所就公司控制权的归属及其变动情况出具的法律意见书是发行审核部门判断发行人最近3年内“实际控制人没有发生变更”的重要依据。律师和律师事务所应当确保法律意见书的结论明确，依据适当、充分，法律分析清晰、合理，违反相关规定的，除依法采取相应的监管措施外，监管部门还将对法律意见书的签字律师和签字的律师事务所负责人此后出具的法律意见书给予重点关注。律师和律师事务所存在违法违规行为的，将依法追究其法律责任。

根据中国证监会《上市公司收购管理办法》关于“上市公司控制权”的解释如下：第八十四条有下列情形之一的，为拥有上市公司控制权：

另外，根据证监会发布的《<首次公开发行股票并上市管理办法>第十二条“实际控制人没有发生变更”的理解和适用——证券期货法律适用意见[2007]第1号》，公司控制权是能够对股东大会的决议产生重大影响或者能够实际支配公司行为的权力，其渊源是对公司的直接或者间接的股权投资关系。同时该使用意见也给出了公司控制权认定的思路：认定公司控制权的归属，既需要审查相应的股权投资关系，也需要根据个案的实际情况，综合对发行人股东大会、董事会决议的实质影响、对董事和高级管理人员的提名及任免所起的作用等因素进行分析判断。

根据以上两个法规对公司控制权的解释，拥有公司控制权的人是指通过直接持有公司的股份或者通过投资关系、协议或者其他安排，或者同时通过上述两种方式，足以对股东大会的决议产生重大影响或者能够实际支配公司行为的人。

在实务中判断是否拥有公司的控制权（即其是否能够对公司决策产生重大影响或者是否能够实际支配公司行为），除投资者对公司间接的股权投资关系外，还应根据具体情况，综合以下因素进行分析判断：

①其对股东大会的影响情况；

②其对董事会的影响情况；

③其对董事和高级管理人员的提名及任免情况；

④公司股东持股及其变动情况；

⑤公司董事、高级管理人员的变动情况；

⑥发行审核部门认定的其他有关情况。

▌实际控制人认定：

（1）单一控制

a、第一大股东持股比例较高。

b、股权分散但存在单一股东控制比例达30%，如果没有相反证据，应当认定为实际控制人。

c、其他股东持股比例与实际控制人持股比例接近，且该股东控制的企业与发行人存在竞争或潜在竞争，重点关注是否存在故意规避监管情形。比如第一大持股30%，第二大持股20%。

（2）无实际控制人

第一大股东持股比例接近30%，其他股东比例不高且较为分散，公司认定无实际控制人，重点关注认定无实际控制人的合理性。

（3）共同控制

a、主张共同控制，一般不能排除第一大股东为共同实际控制人通常遇到的情况是，财务投资人为第一大股东，不参与日常经营，不认定为实际控制人，只认定为管理团队为共同控制。但是一般情况下，是不能将此名财务投资排除在实际控制人之外。（业界知名投资机构为第一大股东的可以例外）

b、实际控制人配偶、直系亲属持股超过5%或者任公司董事、高管发挥重要作用原则上认定为共同实际控制人

c、约定纠纷解决机制

存在拥有一票否决权的股东，对实际控制权认定无实质影响

考查期(主板3年，创业板2年)

股权结构相对稳定(以工商登记为主)

控股股东或第一大股东未发生变化

（4）实际控制人去世

a、实际控制人为单一自然人或有亲属关系的多名自然人，实际控制人去世导致股权变动，通常不视为变更。

受让人为法定继承人的情况适用。

b、实际控制人为其他多名自然人，实际控制人之一去世的，结合股权结构及对发行人持续经营的影响综合考查，是否构成实际控制人变动。

（5）代持、信托持股等方式不予认可，以表决权让与、一致行动协议等方式认定实际控制人的，比照处理。

（6）实际控制人未发生变更[例外规定]

国务院或省级国资委因管理需要无偿划转直属国有股权或对企业重组，导致控股股东发生变更，符合下列情形，视为实际控制人未变：属于国资管理的整体性调整，经国务院国资委或省政府按程序决策，且提供相关决策或批复文件；发行人与原控股股东不存在同业竞争或大量关联交易，不存在故意规避其他发行条件；划转或重组对发行人的管理层、主营业务和独立性无重大不利影响。

（7）境外控制架构

核查充分、架构简洁清晰，境外控股股东及实际控制人的核查要求(重大违法行为、关联方及交易)；对合法合规性、重大违法行为、交易资金方面要求做全面的核查。原则上，架构简洁清晰。

如果是多层架构，要解释这类架构的充分性、合理性、必要性。

实际控制人非中国国籍按上述要求进行充分核查；实际控制人为中国国籍，即红筹架构：将境外特殊目的公司架构去除，并将控制权转移到境内。

■来源：实战财经、小兵研究