丁建军律师
2025年修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》新增了一项重要规定：为了免受正在进行的不法侵害而采取的制止行为，造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但是应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。
这一规定首次在治安管理领域确立了公民制止不法侵害的免责规则，与《刑法》正当防卫制度、《民法典》正当防卫及见义勇为条款形成衔接，体现了“法不能向不法让步”的法治理念。丁建军律师作为一名专注行政法与教育法治实务的法律工作者，对该条文的立法背景、适用条件与实务要点进行重点解读，以飨读者。
立法背景：从“各打五十大板”到“正不正分明”
增加本条规定，主要是实践中很多案件存在公民因其本人或者他人人身、财产等面临不法侵害时，为保护自己或者维护他人合法权益而反抗、制止，造成加害人损害的情况。对此应当如何处理，往往成为社会关注的热点，特别是有的案件被认定为互殴性质，当事人不服，社会各方面也认为定性不准确，形成较大争议。
不少意见提出，实践中部分案件存在双方只要动手了，就简单认定为互殴，法律责任认定上存在各打“五十大板”“和稀泥”的现象。这种处理方法模糊了“正”与“不正”的界限，难以取得良好的社会效果。
为了保护公民合法权益，维护社会公平正义，参考《刑法》关于正当防卫的规定、《民法典》关于正当防卫、见义勇为的规定，有必要在治安领域中明确公民对不法侵害行为有权采取制止措施，制止措施不属于违反治安管理行为，不受处罚。这样规定后，能够使正当防卫制度在从轻微违法到严重犯罪的不同法律层面得以衔接完善，鼓励公民勇敢同违法行为作斗争。
同时，考虑到确有部分制止行为明显超过制止不法侵害的必要限度，并造成了较大损害，对这种情况，应当依法给予处罚，明确防卫性行为并非绝对免责；但这种行为毕竟事出有因，依法应当减轻处罚；如果后果尚不严重、情节较轻的，也可以不予处罚，以体现过罚相当原则。
一、条文适用条件
本条适用的条件是为免受正在进行的不法侵害而采取制止行为。需要同时满足以下条件：
（1）正当目的。实施制止行为必须是出于保护本人或者他人的人身、财产权利免受不法侵害的正当目的，针对的是不法侵害者及其不法侵害行为，维护的是受法律保护的合法权益。为了维护非法利益，或者针对他人的合法行为，或者针对不法侵害人之外的其他无关人员，不能采取本条规定的制止行为。故意对他人先行侵害和挑衅，借机再实施“防卫”的，也不符合本条规定。
（2）正在进行。制止行为所针对的不法侵害必须是正在进行的，对尚未开始实施或者已经结束侵害行为的不法侵害人，不能实施本条规定的制止行为。
（3）以制止为限。实施制止行为的直接目的是制止不法行为、免受其侵害，因此本条规定的制止行为应当以制止住不法侵害行为为限，不法侵害的行为被制止后，不能继续实施报复性行为。
二、制止行为的法律效果
第一，因实施制止不法侵害的行为造成损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚。 反抗不法行为，制止不法侵害，保护合法权益是公民的合法权利，无论是为了保护自身人身、财产安全还是保护他人人身、财产权利，都是出于维护合法利益、制止不法侵害的正当目的。类似这种正当的制止不法行为，在《刑法》和《民法典》中也有规定。《刑法》第二十条规定，为了使国家、公共利益、本人或者他人的人身、财产和其他权利免受正在进行的不法侵害，而采取的制止不法侵害的行为，对不法侵害人造成损害的，属于正当防卫，不负刑事责任。《民法典》第一百八十一条规定，因正当防卫造成损害的，不承担民事责任。第一百八十三条、第一百八十四条规定了见义勇为的“好人条款”。
第二，本条属于治安领域的专门规定。 本条规定的“不法侵害”，是指非法对受法律保护的公民的人身、财产权利的侵害。“对不法侵害人造成损害的”，主要是指对不法侵害人造成人身损害的情况，也包括对其财产等造成损害。
三、明显超过必要限度的认定
“必要限度”，是指为有效制止不法侵害所必需的防卫行为的强度。“明显超过必要限度”，是指一般人都能够认识到其防卫强度已经明显超过了制止不法行为所必需的强度。“造成较大损害”，是指由于行为人明显超过必要限度的制止行为造成不法侵害人较为严重损害。
本条要求制止行为既要明显超过必要限度，又要造成较大损害，才应当依法给予治安处罚。这要求在实践中，对行为人制止行为是否明显超过必要限度在认定时要有一定的宽容度，不能简单要求一一对等。即使制止行为客观上超过了一定限度，但对侵害人的损害尚未达到较大损害程度的，也不以制止过当追究。
对明显超过必要限度、造成较大损害的制止行为虽然要依法给予处罚，但是应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。超过限度的制止行为虽然具有一定的社会危害性，但动机是维护合法权益、免受正在进行的不法侵害，其主观恶性较小，社会危害也小于其他故意违法行为。根据过罚相当原则，对制止过当的行为应当减轻处罚，对其中情节较轻的，不予处罚。
问题（1）：什么是不法侵害？治安管理处罚法中的制止行为与刑法中的正当防卫有何区别？
丁建军律师： 本条规定的“不法侵害”，是指非法对受法律保护的公民的人身、财产权利的侵害。与刑法正当防卫相比，二者在立法精神上是一致的，都强调“法不能向不法让步”，区别主要在于适用领域和侵害程度不同：刑法正当防卫针对的是犯罪行为，法律后果是不负刑事责任；治安管理处罚法中的制止行为针对的是违反治安管理的行为，法律后果是不属于违反治安管理行为、不受治安处罚。二者形成衔接，使公民在面对从轻微违法到严重犯罪的不同程度不法侵害时，都能获得相应法律保护。
问题（2）：制止行为造成不法侵害人损害，一律都不受处罚吗？
丁建军律师： 不是一律不受处罚。需要区分两种情形：一是制止行为没有明显超过必要限度、未造成较大损害的，不属于违反治安管理行为，不受处罚；二是制止行为明显超过必要限度，造成较大损害的，依法给予处罚，但应当减轻处罚；情节较轻的，不予处罚。因此，防卫性行为并非绝对免责，对明显超出正当防卫范畴的行为依然要依法处罚，以体现过罚相当原则。
问题（3）：如何区分制止不法行为与恶意挑拨？
丁建军律师： 制止不法行为是为了保护本人或他人的合法权益，被迫实施的制止不法侵害的行为。恶意挑拨则是为了加害他人，故意挑逗对方先向自己进行侵害，然后以防卫为借口对对方施加暴力。正当的制止不法行为与恶意挑拨有本质区别，恶意挑拨的行为不能认定为本条规定的制止不法行为。实务中要特别注意防止有的人搞“防卫挑唆”，故意引诱、挑拨他人实施“侵犯”行为，趁机以防卫之名对他人施以较重伤害。