特殊工种提前退休行政确认案件的审查规则
——《李某贵诉资阳市社会保险事业管理局特殊工种提前退休行政确认案（入库编号：2024-12-3-007-007）》解读
| 来源：人民法院报 | 作者：甘舸
特殊工种提前退休行政审批是提前退休制度中的一项重要内容，其实质是行政主体对于符合退休条件和资格的行政相对人进行确认的履职过程。保障符合条件的人民群众享受到应有待遇是该项制度设立的应有之义，也是社保行政部门和人民法院在处理此类案件时的共同目标。根据规定，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，在符合条件的情况下，可以提前退休。为防止违法办理特殊工种提前退休的现象发生，社保行政部门对特殊工种提前退休进行严格审批，有效保障职工权益和公平正义。但是，在个别地方也出现了对特殊工种和工作年限的认定“唯档案论”，存在不妥。为此，人民法院案例库入库参考案例《李某贵诉资阳市社会保险事业管理局特殊工种提前退休行政确认案（入库编号：202412-3-007-007）》裁判要旨提出：“社保行政部门对特殊工种提前退休进行审批，应当结合职工原始档案记载等书证、证人证言及其他证据，综合认定工龄、工种等是否符合提前退休情形。仅以职工档案资料记载不清晰、不完善为由不予批准的，人民法院依法不予支持。”现就有关问题解读如下：
一、特殊工种提前退休行政审批制度的政策沿革
1978年，经全国人大常委会批准施行的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）对特殊工种提前退休制度提供了行政法律依据。1999年，原劳动和社会保障部发布的《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发〔1999〕8号），对特殊工种范围及其工作年限要求作了进一步完善。根据有关规定，在具体审批之中，对于特殊工种提前退休相关信息往往按照原始档案的记载进行审核。而且，为杜绝违法违规办理提前退休现象发生，确保养老保险基金安全，社保行政部门对特殊工种提前退休的审批认定越来越严格。
二、特殊工种提前退休行政确认案件的综合裁量规则
本案系一起典型的因职工原始档案资料记载不清晰、不完善导致职工申请特殊工种提前退休，社保行政部门作出不予批准的行政确认案件。所涉裁判要旨意在明确，社保行政部门在进行特殊工种提前退休审批时，应当结合职工原始档案记载等书证、证人证言及其他证据，综合认定工龄、工种等是否符合提前退休情形，不宜仅以职工档案资料记载不清晰、不完善为由不予批准。在审理相关案件时，具体可参考以下思路。
第一，从有效保护职工权益角度理解政策精神。如前所述，社保行政部门对行政相对人是否符合特殊工种提前退休条件的确认，原则上以原始档案资料记载为准。这一做法，有效防范了提前退休行政审批中可能出现的档案造假、证人作伪等行为，保障了行政审批结果的公信力。但在因客观原因导致档案缺失的情形下，尤其是涉及因企业改制、破产清算等形成的历史遗留问题时，如当事人实际符合条件，但社保行政部门仅以职工档案记载不清晰、不完善为由，不予批准提前退休，显然难以满足当事人的合理诉求，不利于实质正义的实现。因此，从该项制度设立初衷看，国务院和地方的系列政策文件，应当是对从事特殊工种符合一定条件可以申请提前退休制度的保护和完善，其规定在特殊工种提前退休审批过程中原则上以档案原始资料记载作为特殊工种认定的依据，并结合人员信息库开展审批，重在加强企业职工档案管理，特别是对涉及职工特殊工种工作经历的相关材料要及时归档、妥善保存、确保档案资料的真实性和完整性，最终的落脚点依然是保护职工合法权益。
第二，从正当程序角度公正评价行政机关行为。社保行政部门在个案处理中应当充分发挥职能主管部门作用，对涉及职工切身利益的事项，及时充分调查处理，从源头上化解行政争议。故而，社保行政部门在作出是否准予提前退休的行政决定前，除对原始档案资料认真审核严格把关外，还应当结合证人证言及其他证据材料依法审查、综合认定，确保所作决定事实清楚，证据充分，合法有效。本案中，李某贵并非档案的管理者，对档案记载的不完善、不清晰没有责任，在企业早已破产的情况下，李某贵申请原工作部门工友作证，作为其申请提前退休的依据，已尽最大努力进行举证。资阳市社会保险事业管理局对李某贵从事的“准备工”属于特殊工种无异议，但以原始档案仅有一份1991年4月清标工资表记载为“准备工”，其他档案均无记载从事准备工工作年限的相关直接资料为由，未对李某贵提供的证人证言作出评判，即未予审批通过，存在不妥。
第三，充分运用诉讼证据规则依法查明案件事实。行政相对人在行政诉讼中依法提供相应证据以支撑其主张，是其作为诉讼主体参与诉讼的法定权利。根据行政诉讼法第三十三条第一款，书证、证人证言均属于证据类型，职工的原始档案属于书证，证人证言、调查笔录等证据同书证一样同属于证据类型，均具有证明待证事实的特征。故而，不应认为证人证言等其他证据一律无法作为认定依据。人民法院在认定案件事实时，应当综合各方当事人提供的书证、证人证言等证据综合审查判断。具体到本案，法院综合李某贵提供《招工登记表》等原始档案资料、社保部门审查公示、同类情形其他人员均已顺利办理提前退休事实及李某贵申请原工友出庭作出的证人证言等相关证据，审理查明事实，依法撤销案涉《关于李某贵同志拟办理特殊工种提前退休复审的通知》。
以职工原始档案记载为标准、否认一切证人证言或后来证据进行特殊工种和工作年限认定的“唯档案论”做法，会造成职工处于“应退未退”的困境。随着管理方式的进步和完善，多地行政部门不断规范和加强运用电子档案系统，有效解决纸质档案可能存在的人工记录不完全、存在个别差异等问题，切实强化对职工的权利保障。与此同时，人民法院在全面审查社保行政机关行政审批行为是否合法的过程中，应当准确理解政策精神，遵循正当程序原则，充分运用行政诉讼证据规则，对当事人提交的证据材料进行综合审查认定后作出结论，依法保障人民群众合法权益。
（作者单位：四川省资阳市雁江区人民法院）
责任编辑：张婧