金厚解读 | 施工图未审查施工的实务分析及风控建议

金厚解读 | 施工图未审查施工的实务分析及风控建议

一、施工图审查

施工图审查是施工图设计文件（含勘察文件）审查简称，是指建设主管部门认定的施工图审查机构按照有关法律、法规，对施工图涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容进行审查。国务院建设行政主管部门负责全国的施工图审查管理工作。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门负责组织本行政区域内的施工图审查工作的具体实施和监督管理工作。以房屋建筑和市政基础设施工程为例，施工图审查主要内容为工程建设是否符合建设强制性标准、地基基础和主体结构的安全性、消防安全、人防安全等。

在2004年前施工图审查属于行政审批，自《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发【2004】16号）的颁布实施，施工图审查已由行政审批改为自律管理。近年来国家出于简政放权、放管结合、优化营商环境等多方面考虑，逐步探索并试点取消施工图审查、实行告知承诺制和设计人员终身负责等。北京、深圳、天津、成都、广东、浙江、湖北、山东、山西、宁夏等多地出台政策，分类逐步取消或限缩施工图审查，由事前审查转为事后抽查，推行施工图人工智能审图、施工图告知承诺制、建筑师负责制和工程设计保险制度。

具体到项目施工实务中，施工图审查并非只是施工图审查机构和设计人的责任，根据《中华人民共和国建筑法》第七十一条规定，施工企业对安全事故隐患有采取必要措施予以消除的义务。若施工图未经施工图审查机构审查即施工，按照现有规定，工程建设项目出现质量或侵权问题，施工单位则不可避免的需要承担相应的民事、行政乃至刑事责任。

二施工图未审查施工的典型案例分析

（一）施工图未审查施工的工程质量事故

海擎重工机械有限公司与江苏中兴建设有限公司、中国建设银行股份有限公司泰兴支行建设工程施工合同纠纷案【2012）民提字第20号，《最高人民法院公报》2015年第6期总第224期】

1.裁判要旨

从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工原则。建设单位未提前交付地质勘查报告、施工图设计文件未经过建设主管部门审查批准的，应对于因双方签约前未曾预见的特殊地质条件导致工程质量问题承担主要责任。施工单位应秉持诚实信用原则，采取合理施工方案，避免损失扩大。

人民法院应当根据合同约定、法律及行政法规规定的工程建设程序，依据诚实信用原则，合理确定建设单位与施工单位对于建设工程质量问题的责任承担。

2.案情概要

（1）施工概要

2007年12月1日，发包人海擎重工机械有限公司（以下简称海擎公司）就重型钢结构厂房基础向承包人江苏中兴建设有限公司（以下简称中兴公司）发出投标邀请。2007年12月15日，中兴公司根据招标文件及海擎公司提供的厂房基础设计图纸以1510.65万元固定总价投标报价并中标（预算价为1368.98万元）。同日，双方签订《钢结构厂房桩基及基础工程合同》。合同签订后第二日，也即2007年12月16日海擎公司向中兴公司递交岩土详勘报告及现场总平面图各一份。

2007年12月20日中兴公司进场施工，发现现场地质条件复杂，原自然土为水中所泡淤泥等，土方实际开挖工程量将远超合同工程量，并需解决降水等问题。中兴公司自2007年12月26日后多次致函联系海擎公司，提请解决淤泥开挖措施及施工道路塌方无法施工问题，海擎公司均不予积极应对。

2008年3月11日，经多次沟通后海擎公司通知中兴公司变更工程量。嗣后，海擎公司、中兴公司、监理单位形成会议纪要明确了三类桩、四类桩处理办法；但因地质状况和重型机械碾压问题，三、四类桩已无法正常进行下道工序施工，需拿出基坑支护方案。

2008年4月1日，中兴公司向海擎公司递交基坑防护费表，海擎公司因考虑费用太高一直未予回复。

2008年5月21日，海擎公司和监理公司对2008年2月16日至2008年3月10日桩基础施工期间的基桩进行质量检测：三类桩桩身有明显缺陷，对桩身结构承载力有影响，四类桩桩身则存在严重缺陷。检测报告双方均无异议。

法院另查明：三类桩、四类桩的桩长度、承台施工均是按图施工，但海擎公司提供的是尚未经过审查合格的图纸。

2008年4月15日（工程质量事故发生后）连云港市建设施工图审查中心出具《施工图设计审查意见书》，2009年11月15日浙江工业大学建筑规划设计院于2009年11月14日出具《意见反馈单》。该《施工图设计审查意见书》及《意见反馈单》均提出了设计存在问题并要求勘察及设计单位进行修改、调整，说明施工图审查并获得通过。

2008年5月24日，海擎公司致函中兴公司，要求解除合同；5月30日海擎公司诉请解除合同并责令中兴公司赔偿经济损失572万元。中兴公司提出反诉，诉请海擎公司支付欠付工程款5615172元及损失1978846元。

（2）鉴定概要及事故原因分析

1）造价鉴定：基础工程已完工程为11338644.49元，停工期间损失为2518309.41元，其中：人工费为880750元，材料费为1581058.77元（工程实体用材料1289133.17元，措施性材料291925.60元），机械费为56500.64元。合计13856953.90元。

2）质量事故鉴定及原因分析：根据连云港市建设工程质量监督站作出的《工程质量监督报告》，案涉工程发生桩倾斜与断裂的事故由于一系列因素造成。最终经法院确认的主要原因如下：

①设计图纸未经审查施工，导致脱离地质实际，没有针对淤泥层设计专门措施，给工程质量造成隐患。

②开挖时放坡系数不足。案涉工程区域地质条件较为特殊，其地基承台坐落在海淤层上，基坑开挖放坡系数根据计算应为1:7。招投标时海擎公司未提供地质详勘报告，中兴公司按照自然土一般地质条件1:1.5放坡系数开挖报价。中兴公司收到勘察报告后进场施工后注意到原土方开挖方案可能存在质量隐患，理应秉承诚信信用原则与海擎公司重新商量，共同商定可行开挖方案及合同价款。但鉴于建设单位海擎公司不调价的消极态度，中兴公司基于合同履行利益在原方案基础上仅提出了“增加桩长、提高承台”的方案继续施工，是造成案涉工程质量事故的主要原因之一。

③海擎公司自行组建重型汽车与挖土机械碾压运土路线，使基坑外侧土体产生沉降、蠕变、滑移，加大了基坑内土体压力，是引起工程桩倾斜变形断裂的主要因素之一。

④运土路线只作简单的回填压实，中兴公司没做特殊加固处理。招标时明确建设单位海擎公司提供三通一平条件，根据行业惯例，施工道路在合同没有明确约定的情况下，应由施工单位自行承担。法院认为施工道路没加固的责任应由中兴公司承担。

⑤没有采取基坑支护措施。法院认为案涉工程所处地区地质条件较为特殊，从中兴公司收到建设单位提供的岩土勘察报告时间来看，是在双方签订合同之后，因此中兴公司在投标时乃至签订合同时客观上难以对当地特殊的地质情况作出准确判断。但案涉桩基质量问题，与中兴公司签订合同后发现特殊地质并提出建议，在海擎公司不予认可之后仍不计后果施工有一定关系，故中兴公司亦应承担一定责任。

（3）裁判结果

最高院：海擎公司对案涉工程质量问题的发生承担70%责任，中兴公司承担30%责任；工程款按造价鉴定结论经法院确认后的13856953.90元的70%计取支付中兴公司。驳回海擎公司要求中兴公司支付572万元违约金的诉讼请求；部分支持中兴公司要求支付工程款及损失的诉请请求，判令海擎公司给付中兴公司未付工程款、损失总计1979867.73元及相应利息。

（二）施工图未审查施工的侵权责任

谢国龙、曾祥云与邵阳市三建筑公司财产损害赔偿纠纷纠纷案【（2017）黔27民终445号】

1.裁判要旨

施工图未审查出具前施工总承包方允许转包施工单位擅自施工，施工单位道路施工时未采取有效措施造成相邻房屋损害，总承包方与施工单位应对财产损害赔偿承担主要的连带责任。住建局作为该路段的发包人、管理人，没有监督按照程序实施，管理上存在一定过错，也应承担相应责任。

2. 案情概要

（1）施工概要

2014年6月20日，平塘住建局与黔南天力公司签订《平塘县平舟镇后山路建设项目合作建设实施协议》，约定平塘住建局提供审查合格的施工图纸，黔南天力公司负责招投标确定有资质的施工单位施工，工程款由黔南天力公司垫资。

2015年4月18日，黔南天力公司与邵阳三建公司签订《平塘县平舟镇后山路改扩建工程承包书》、《建设工程施工合同》，2015年10月27日发出《中标通知书》，2014年12月10日案涉施工图审查合格证书出具。2014年9月9日案涉项目已施工，也即施工图尚未审查合格时邵阳三建已施工。邵阳三建道路施工过程中相邻房屋出现下沉和裂缝，因邵阳三建拒绝赔偿，房主诉至法院。

（2）损失责任认定

1）责任主体认定

邵阳三建提供不出按照施工要求“规范进行放坡，采取相应的支护措施，采用锚杆挂网喷浆或挡墙支护处理”等措施避免原告房屋地基的水土流失的相关证据，即可推算系被告的操作不当是导致原告房屋下沉和产生裂缝的直接原因。所以，被告应负事故结果的主要责任。黔南天力公司将全部工程转包给邵阳三建公司，且在未提供审查合格的施工图文件前提下，允许邵阳三建施工导致原告房屋受损，与邵阳三建承担连带赔偿责任。平塘住建局是该路段的发包人、管理人，没有监督按照程序实施，在管理上存在一定过错，也应承担相应的责任。

2）损失确认

经法院确认，因施工单位操作不当给施工道路相邻房主造成的损失为：房屋修复费83298.47元，房屋租金损失20000.00元，误工费12000.00元，房屋安全检测鉴定费60000.00元，房屋修复鉴定费33000.00元，合计2082298.47元。

（3）裁判结果

黔南天力公司与邵阳三建连带责任赔偿谢国龙、曾祥云：房屋修复费83298.47元，房屋租金损失20000.0元，误工费12000.00元，房屋修复鉴定费33000.00元，合计148298.47元；第三人平塘县住房和城乡建设局承担安全检测鉴定费60000.00元（已支付）。

三施工图未审查施工的风险提示及防控建议

（一）风险提示

施工总承包或专项工程承包的施工单位进场施工时，发包人提供的施工图纸存在尚未审查合格的情形。此时，施工单位鉴于发包人要求以及合同工期考虑，往往会根据发包人提供的施工图纸按图施工以期免责。甚至，施工单位会寄希望于设计变更以获取更多合同履行利益。然司法实务中，一旦建设项目出现质量事故或造成侵权损害时，施工单位并不因按图施工就免责，且一般会因此而减损工程价款。

（二）防控建议

质量与安全是工程建设的“底线”，随着国家不断推行取消或限缩施工图审查范围的政策；在此背景下，设计单位和施工单位自我审查图纸的能力已从政策导向提出了更高要求标准。为防范相应风险，施工单位应提高自身综合能力、精准投标、科学施工，切忌纯粹“经验主义”、一味蛮干。

譬如招投标时，发包人只提供未经审查的施工图纸，未见地质详勘报告。此时施工单位可以通过对招标文件异议的方式，向发包人提出“是否存在地质详勘报告？”“拟建设项目地质状态如何，分属几类土？”“若地质发生较大变化，施工单位如何配合推进施工以及合同价款变更？”等系列问题。若发包人未按照正常程序开展地质详勘甚至尚未开展初勘，施工单位投标时则可根据发包人的澄清回答有针对性的提供报价清单，报价清单上可备注包含地质状态在内的发包人已披露的报价前提信息。诸如此类，招投标时经施工单位认真研判后，认为存疑或者风险较大的环节尽可能通过异议、澄清环节提前固定未来可能产生争议的处理依据，在响应招标文件的前提下，制作标书时做好客观依据分析。

又如施工进场时，按照正常建设程序，施工单位需在开工前提交经监理单位审批的施工网络计划图。但施工实务中，很多施工单位因综合能力不够或疏于管理，往往忽视施工网络计划图的编制，直接不编制或流于形式。倘若施工单位进场时，根据发包人提供的资料及现场勘察情况，在遵循合理工序并兼顾风险预测的前提下，客观务实地编制施工网络计划图：将关键线路及每道工序的人、材、机及工期均在施工网络计划图显明化，将经监理批准后的该施工网络计划图留存并作为施工组织的重要依据。此时施工过程中，若再遇到因地质问题、施工图未审查施工、第三方过错等原因而出现造价成本增加、工期延误、停窝工损失、质量隐患等问题时，原则上施工单位均能发起有效索赔，更不可能因此出现工程质量事故。

凡事预则立，不预则废。在智能化与信息化日趋完善的当今社会，传统建筑行业对施工项目的全流程管理、科学化管理、可视化动态监管已提出优胜劣汰的新标准。施工单位应在招投标阶段对拟建项目充分研判，有效运用招投标程序提前固定风险点的争议处理依据；并在开工前客观务实的编制含施工网络计划图在内的施工组织设计，加强施工全过程科学管理。届时，施工单位在面临客观无法回避的施工图未审查施工而出现的工程价款变更、施工方案变更、质量隐患等问题时，才能掌控主动权，可进可退。且能尽最大限度的避免工程质量事故、施工侵权责任等问题。