导读

近期，有被征收人咨询本律师团队，自家集体土地被征收，房屋也被纳入征收范围内，但征收方违法按照国有土地上房屋的征收程序对其房屋实施征收，其向复议机关提交撤销征收决定的复议申请，复议机关虽然认定征收决定违法，但以撤销会损害公共利益为由未予撤销。该被征收人不明白，为何行政机关征收行为已经违法，仍不能构成撤销该征收决定的充足理由。针对这个问题，律师团队将在本文中进行解释及说明。

一、国有土地上房屋征收与集体土地（包括其地上房屋）征收具有本质区别，行政机关混用或错误适用征收程序无法律依据

由于土地性质不同，故国有土地上房屋征收与集体土地（包括其地上房屋）征收分别受不同的法律、法规调整。其中，征收国有土地上的房屋适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法律规定，而征收集体土地及地上房屋适用《中华人民共和国土地管理法》及相关法律规定。具体来看，二者在以下几个重点方面不同：

1、征收审批主体不同：国有土地上房屋由市、县人民政府作出征收决定；集体土地（包括其地上房屋）征收由国务院、省、自治区、直辖市人民政府进行审批。

2、征收对象不同：对于国有土地上的房屋，征收方主要是通过征收房屋来完成房屋及国有土地使用权的一并征收工作；而对于集体土地征收，征收方主要是通过征收集体土地，并对地上房屋进行相应补偿，来完成集体土地使用权及地上附着物的一并征收工作。

3、补偿标准及补偿目的不同：国有土地上房屋主要通过评估方式确定被征收房屋价值，并结合当地具体情况从而确定房屋补偿标准；而集体土地（包括其地上房屋）的征收补偿主要按照省、自治区、直辖市人民政府制定的征地区片综合地价标准及地上附着物等补偿标准来确定。一般来说集体土地上的房屋补偿采取的是重置重构补偿标准。就补偿目的而言，征收国有土地上的房屋更注重对房屋价值本身进行补偿，而征收集体土地上的房屋更注重对房屋所有权人及使用权人的安置补偿。

4、具体征收程序不同：征收国有土地上房屋及征收集体土地及其地上房屋分别适用不同法律规定的征收程序实施具体的征收工作。

5、权利救济方式不同：《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的救济方式比较具体明确，如被征收人可就征收决定、补偿决定申请行政复议或提起行政诉讼，而新的《中华人民共和国土地管理法》更偏重规定土地违法行为的法律责任，对于被征收人权力救济方式的相关规定散见于其他相关法律规定中。

结合相关法律规定及上述分析，我们可以明确的看出，对于不同性质的土地，行政机关应适用相对应的征收程序予以征收，方有可能实现征收过程及结果公平公正，且更能保护被征收人的补偿权益及国家公共利益。故，若行政机关没有法定职权或超越法定职权且违反法定程序实施的征收行为违法，则该征收决定依法应予撤销。但是最终涉及违法征收行为的征收决定能否被判决撤销，由法院根据法律规定及案件事实和证据进行裁量。

二、即便被征收人房屋所在的集体土地已被纳入城市规划区，征收程序仍然应按照法律规定的集体土地征收程序进行

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。

有些行政机关在反驳其采取的征收程序并未违法时，会以前述该条规定来作为用国有土地上房屋征收程序来对集体土地上的房屋实施征收及补偿系合法的理由。但应当注意，对于该条款的正确理解应是，在满足法定条件的情况下，土地权利人可请求征收方按照国有土地上房屋征收补偿标准对其进行补偿，而非按照国有土地上房屋的征收程序对土地权利人实施征收补偿。也即对于已被纳入城市规划区范围的集体土地上的房屋，可参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，但征收程序仍应当按照集体土地征收程序来进行。所以，因为土地性质尚未发生实质性的改变，但为了被征收人能取得合法合理的补偿权益，仅变更补偿参照的标准，但征收程序仍不应改变。故，行政机关以此为由来主张征收程序合法是没有法律依据的。

三、撤销征收决定需正确判断是否确实会损害公共利益及撤销是否具备现实条件

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。

通常，对于已经做出的征收决定，人民法院会经过严格审查并经审慎判断后才有可能做出撤销的判决。而即便人民法院认定具体征收行为违法，但其在对征收决定做出最终处理时，除了要考虑判决结果对行政相对人的法律保护外，还会综合衡量撤销该征收决定是否会对国家利益、社会公共利益的保护造成实质损害。

这是因为国家征收通常依据国家经济发展、土地利用整体规划进行，所以具有明显的公益性，如果仅为保护一人之利从而否定甚至全盘推翻已经开展的全部征收工作，那么对于已经消耗的人力物力、其他被征收人已经签订补偿协议所产生的信赖利益、国家及行政机关为此投入的财政支出都将遭受严重的损失。所以，法院最终会在考虑作出撤销判决是否有利于解决现存纠纷、是否会造成更大的法益损害、是否有利于推动征收进展，然后衡量各个法益的保护途径的情况下从而作出判决。

综上，如果征收决定还未实施，征收工作还处于前期准备阶段，或者征收严重停滞非经撤销而不能保护行政相关人及社会公共利益时，或者行政机关提出的关于撤销征收决定将会损害公共利益的证据及理由不够充分时，人民法院更有可能予以撤销该征收决定。而对于已经实施的且投入巨大人力物力、大多数被征收人已经与征收方达成补偿协议或已经实际接受补偿的情况下，人民法院可能更倾向于作出确认征收行为违法，但不撤销征收决定的判决，并同时建议被征收人通过其他有效途径来解决案涉实际纠纷。

四、征收行为虽违法，但被征收人仍需结合征收现状及自身权益保护的实际目标来确定维权方式

对于被征收人而言，维权的最终目标是获取合理的补偿权益。若征收方以国有土地上房屋征收程序来对被征收人集体土地上的房屋实施征收并未侵害被征收人合法权益时，被征收人也可考虑接受。但通常以错误的征收程序来实施征收很难保证被征收人能获取公平合理的补偿。所以，在发现违法征收行为后，被征收人应及时咨询律师，选择能使自身权益最大化的方式并采取法律措施维权，避免“抱薪救火”，补偿权益不增反降！