律师观点分析
上诉人郝XX诉郸城县白马镇人民政府行政赔偿纠纷一案，2007年10月29日本院指定周口市川汇区人民法院管辖。2008年1月15日，川汇区人民法院作出（2007）川行初第038号行政裁定，驳回了郝XX的起诉。郝XX不服上诉至本院。2008年9月20日本院作出（2008）周行终字第316号行政裁定，指令川汇区人民法院对本案继续审理。2008年10月25日，川汇区人民法院根据郝XX的申请裁定中止审理。2015年8月6日向川汇区人民法院恢复审理了本案。2015年10月20日，川汇区人民法院作出（2007）川行初字第038号行政判决，判决驳回郝XX的诉讼请求。郝XX不服，上诉至本院。本院于2017年12月24日作出（2017）豫16行终250号行政裁定，裁定撤销川汇区人民法院（2007）川行初字第038号行政判决，发回重审。2018年6月22日，川汇区人民法院作出（2018）豫1602行初11号行政裁定，裁定驳回郝XX的起诉。郝XX不服，向本院提起上诉。本院受理后于2018年8月14日公开开庭进行了审理，上诉人郝XX委托代理人赵XX、张XX，被上诉人郸城县白马镇人民政府法定代表人李XX及委托代理人李X到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明，1996年9月1日，原河南省周口地区综合改革试点镇白马管理委员会作出白管(1996)8号文，即《关于扩大对外开放招商引资的优惠政策》，其中第5条规定，办企业需用土地，特区管理委员会采取无偿、有偿、出租转让的形式，使投资者获得使用权，一切审批手续由特区管理委员会负责办理。原告郝XX系郸城县XX郝老家村民，其得知该优惠政策后在白马镇开办了白马镇豫东XX。1998年9月10日取得了由原周口地区乡镇企业管理局颁发的乡镇企业登记证。1998年10月21日，郸城县人民政府就XX厂所建房屋颁发了房屋所有权证。1999年7月1日该厂办理了税务登记证，登记注册类型为个体。2000年4月1日取得郸城县卫生局颁发的卫生许可证。2000年6月20日取得个体工商户营业执照，字号名称变更为郸城县XX厂，组织形式为家庭经营。诉讼中，原告没有提交其被批准生产白酒的合法手续。后原告在经营过程中因土地使用权产生纠纷，原告以被告没有给原告的酒厂办理土地使用证不积极协调处理白马村和大孙庄村侵权的事情，造成其经济损失为由提起诉讼，要求判令被告赔偿原告损失80万元。本次诉讼期间原告提出变更诉讼请求为：1、请求法院判决被告白马镇政府为原告办理土地使用证，若不办理土地证，给原告恢复原状。2、如被告不恢复原状，不补办土地证，应当赔偿原告经济损失380万元。3、把行政村盖到原告土地上的八间房子和96米墙头推了，进行清除。4、被告承担案件受理费。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法，为单独提起行政赔偿诉讼的必备条件之一。而本案中，被告郸城县白马镇人民政府的行政行为并没有被确认为违法，因此，原告的起诉不符合提起行政赔偿诉讼的条件，原告要求被告赔偿经济损失380万元没有法律依据。本院仅受理有管辖权的案件，本案的管辖权原属郸城县人民法院，本院审理该案是基于周口市中级人民法院的指定，所以审理的范围仅限于周口市中级人民法院所指定的范围。本案审理中原告提出的第一项和第三项诉讼请求均是本次诉讼中增加的诉讼请求，均与行政赔偿诉讼非同一法律关系，原告应当依据行政诉讼法关于管辖的规定另行起诉，本院没有管辖权，不能直接进行审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条之规定，裁定：驳回原告郝XX的起诉。
上诉人郝XX上诉称，一、《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”，根据此条款，在针对具体行政行为提起行政诉讼时，可以一并提出赔偿申请。二、根据《最高法关于行政诉讼法的司法解释》第四条“立案后，受诉人民法院的管辖权不受当事人住所地改变、追加被告等事实和法律状态变更的影响”，以及第十条“人民法院对管辖权异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外”，故川汇区人民法院对此案仍有管辖权。请求撤销川汇区人民法院作出（2018）豫1602行初11号行政裁定，由川汇区人民法院继续审理，并承担此案的诉讼费用。
被上诉人郸城县白马镇人民政府答辩称，被上诉人与白马铁区管理委员会不是同一单位，淮阳县人民法院（2018）1626行初1号行政裁定书已经作出认定，因此上诉人要求被上诉人行政赔偿的理由不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院认为，一、办理土地使用权登记是土地行政主管部门的职权，被上诉人郸城县白马镇政府不具有此职权，上诉人要求办理土地使用证应向土地行政主管部门提出。二、根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认违法，是单独提起行政赔偿诉讼的必备条件之一。本案中，被上诉人郸城县白马镇人民政府的行政行为尚未被确认为违法，因此，上诉人的起诉不符合提起行政赔偿诉讼的条件，依法应予驳回。三、至于上诉人所称“行政村在其厂区盖房、拉墙头”一事，是双方之间的民事纠纷，应通过民事诉讼解决，不属于行政诉讼的范围。综上，上诉人提起的本案诉讼不符合起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
赵晓荣兼职律师