《卖淫嫖娼人员收容教育办法》实施当中的诸多疑问

我前不久在办理一起协助组织卖淫案件当中发现我国公安部门会对卖淫小姐实施一项行政处罚：收容教养，“收教”的时间竟然可以达到两年，对于除了《治安管理处罚法》之外，行政处罚手段当中还有这样的限制人身自由的方式我表示十分费解，可能因为办理这类案件比较少，所以我对这个“收教”的法律依据并不熟悉，就查找了相关法律规定，对卖淫嫖娼人员收容教育的法律依据就是《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（下文简称《收教办法》）。对于这个能够剥夺公民人身自由两年的行政法规，我存在着自己的疑问。下面我把自己的疑问和思考整理如下：

疑问一:《收教办法》之中限制人身自由的规定是否违反了《立法法》的规定？

1、《收教办法》之中对于限制人身自由的具体规定。

我曾经接触过大量的行政诉讼案件，对于行政法规的制定是否符合《立法法》的规定有着十分的敏感性。众所周知，法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的制定都不能违背《立法法》的规定，那么这个《收教办法》是否符合立法法的规定呢？从制定机关上来看，《收教办法》是1993年由国务院颁布实施的，从内容上看，第八条第九条规定了县级公安机关可对卖淫、嫖娼人员实行6个月到2年的收容教养，“第八条：“对卖淫、嫖娼人员实行收容教育，由县级公安机关决定。决定实行收容教育的，有关县级公安机关应当填写收容教育决定书。收容教育决定书副本应当交给被收容教育人员本人，并自决定之日起15日内通知其家属、所在单位和户口所在地的公安派出所。”第九条：“收容教育期限为6个月至2年。”

2、《立法法》明确限定了限制人身自由的规范性文件只有法律。

但是《立法法》却规定，对公民限制人身自由的行政强制措施和处罚只能由法律制定。《立法法》第八条第一款第五项规定：“下列事项只能制定法律：（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”也就是说根据立法法的规定，只有法律才可以存在限制人身自由的规定，我国限制人身自由只有两部法律《行政处罚法》和《刑法》。《收教办法》只是一部行政法规，而法律则是全国人大及人大常委会制定的，并且以“法律”的名称命名。《收教办法》显然不是法律。从该角度来讲国务院确实不能制定限制人身自由的法律。所以《收教办法》并不符合立法法的规定。

3、《收教办法》是不是由法律授权的下位法？

《收教办法》是根据《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（下文简称《决定》）制定的，因为我国全国人大是我国权力机关、立法机关，人大常委会是其常设机关，该部门制定的决定在这个角度讲和法律具有同等地位的，因此《收教办法》确实是存在上位法的。从形式上看，《收教办法》的存在确实有其法律依据。但是不得不说，《决定》作为一部1991年颁布实施的法律文件，很多条款已经被《刑法》所修改，比如《决定》对于组织卖淫罪、强迫卖淫罪规定的最高刑期为死刑，早已被刑法修正案所修改，其中对这两项罪名的死刑处罚都已被废止，而对于卖淫嫖娼人员的这项“收教”制度也随着社会的发展迫切需要被修改和废止。当然众所周知，已经被废止多年的劳动教养制度就是社会大背景。  

疑问二：对于卖淫嫖娼人员的行政处罚到底适用《收教办法》还是适用《治安管理处罚法》。

《治安管理处罚法》针对卖淫嫖娼行为做出了明确的行政处罚规定：“第六十六条 卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。在公共场所拉客招嫖的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”但是同样作为行政处罚手段的《收教办法》，如果遇到一起卖淫嫖娼行为，应当适用哪一种行政处罚措施呢？是两个同时适用？还是选择性的适用一个，如果选择性的适用一个又如何选择呢？是应该遵循新法优于旧法原则适用《治安管理处罚法》的规定？还是公安机关利用手中的行政权力来评判适用严厉的《收教办法》？实践证明，这两个文件在实际司法处理当中是比较混乱的，有些案例甚至将《收教办法》和《治安管理处罚法》同时加以适用，我曾查找过多起行政相对人针对同时适用的行政处罚不服，提出行政诉讼后，法院驳回诉讼请求的案例。

我认为这个问题是亟待解决的，对于同样的一个行为，两部法律文件竟然同时规定了处罚方式，又没有明确的依据适用哪一种，在实践当中就形成了可操作空间，十五天的拘留和两年的收教比起来，限制人身自由的时间简直是天差地别，无法想象。

疑问三：《收教办法》对于卖淫嫖娼人员的限制人身自由的时间甚至长于《刑法》当中协助组织卖淫、介绍、引诱卖淫罪的刑事处罚，行政处罚比刑事处罚还要严厉，这样的文件真的合理吗？

《收教办法》规定的其实是一种行政处罚，但是在实施过程中往往比刑事处罚更加更加严厉。我举例来说明，《刑法》第三百五十九条规定：“引诱、容留、介绍他人卖淫的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处五年以上有期徒刑，并处罚金。”就五年以下有期徒刑而言，可以在六个月有期徒刑至五年有期徒刑之中选择基准刑，对于犯罪情节比较轻的，法院对罪犯判处缓刑、一年左右有期徒刑的情况比比皆是，而《收教办法》直接将卖淫嫖娼人员的限制人身自由实践确定为六个月至二年的时间，直接处理过程中甚至远远严厉于我举例说明的这几个罪名，有的案件当中，卖淫小姐起初是被胁迫参与卖淫的受害者，有的是迫于生计的底层人员，如果以这样严厉的方式处理这些卖淫小姐，难道真的能够遏制这样的事情发生吗？真正应当受到刑事处罚的这些协助组织人员、引诱、介绍卖淫人员反倒是受到了较轻的刑事处罚，这样的后果岂不是本末倒置？

最后的疑问？即将到来的两会有无必要再次提出废止的议案。

我在研究这些问题的过程中，惊喜的发现有律师前辈曾在2016年就提出过废止的提案，虽然我们不是人大代表，没有这样的提案资格，但是仍然可以呼吁废止落后于时代的《收教办法》，我们律师前辈们在历次两会中提出了许多优秀的提案，举例说明：关于完善食品安全法律体系的建议；关于增加危险驾驶罪的建议；在最高人民法院设立环保审判庭，这些优秀的议案都获得了通过，希望这一次我们也能就文件再一次进行讨论，使这个问题最终得到稳妥的解决。