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浅析我国的行政诉讼范围

2018年08月20日 | 发布者:司佐洋 | 点击:36 | 0人评论
摘要:作者:司佐洋[摘要]行政诉讼范围,又称行政诉讼的受案范围,是指法律所规定的人民法院所受理的行政案件的范围。它关乎公民权、司法权与行政权三权之间的关系,是行政诉讼制度的核心,也是行政诉讼法中争议最多的问题;随着我国加入WT

作者:司佐洋

[摘要]

行政诉讼范围,又称行政诉讼的受案范围,是指法律所规定的人民法院所受理的行政案件的范围。它关乎公民权、司法权与行政权三权之间的关系,是行政诉讼制度的核心,也是行政诉讼法中争议最多的问题;随着我国加入WTO,行政诉讼范围问题又一次引起了人们的关注,要求扩大行政诉讼范围的呼声也更加高涨起来。我国行政诉讼范围主要存在一下三个问题:抽象行为引起的争议被排除在行政诉讼受案范围之外;特别权力关系的理论实用;法律保护的权力范围过窄。本文针对以上问题寻求解决之道,提出一些自己的拙见。

[关键字行政诉讼范围 抽象行政行为 公民权利

 行政诉讼范围的界定标准

一般认为影响我国行政诉讼受案范围的因素主要有:行政机关行使职权的状况及自我约束状况;[]司法权和行政权的力量对比;公民权利意识的强弱;行政法治背景。不难发现,随着这些因素的变化,我国行政诉讼受案范围也呈现出逐渐扩大的趋势。根据《行政诉讼法》的规定,受案范围的确定标准有三:具体行政行为、违法侵权标准和人身、财产权标准。也就是说,人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼,且该行为是对行政相对人人身、财产权伤害,而具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼,法院不予受理。之所以确定如此标准,其原因在于:(1)具体行政行为直接影响行政相对人的权益(2)根据宪法及有关组织法的规定,对抽象行政行为的监督职责主要由国家权力机关承担(3)考虑到法院的承受能力(4)我国行政诉讼还处于初级阶段,不应对其范围作过大规定,而应在实践的基础上逐步、适当地扩大。

随着我国市场经济制度的不断完善,公民权利意识加强,尤其在我国加入世贸组织之后,我国行政诉讼受案范围日趋严格,一些行政行为没有能够进入象征诉讼的受案范围,出现了诸多立法和司法上的盲区。因此对我国象征诉讼受案范围进行重新界定,非常有意义。

 我国行政诉讼受案范围中存在的问题及解决

(将抽象行为引起的争议排除在行政诉讼受案范围之外

抽象行政行为,是指国家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。判断一个行政行为是否为抽象行政行为的标准:针对的对象是否确定;是否反复适用;是否能直接进入执行程序。而抽象行政行为不受司法审查的现实理由主要是:抽象行政行为的涉及面 太广,不适合通过诉讼解决;涉及的规范性文件效力层次比较高;且审查效力不具有直接性;对抽象行政行为已经设有救济途径。

但是,现实生活中法律的这种规定已经成为“民告官”制度发展的障碍,致使大量的因抽象行政行为引起的争议游离在法律的“真空地带”。相对与司法审查,一个违法的抽象行政行为所要付出的代价要多得多。首先,抽象行政行为具有反复适用的特点,一个违法的抽象行政行为得不到纠正,其反复适用所造成的破坏力的巨大的,而且行政相对人又无法通过诉讼这个最后的屏障来维护自身合法权益。其次,一个违法的具体行政行为被撤销后,但是其背后的抽象行政行为却仍然存在并反复适用,周而复始,将产生许多不必要的重复诉讼,浪费司法资源。再有,作出违法抽象行政行为的机关逃避了法律责任,而由执行其决定的机关承担败诉风险。[]孟德斯鸠在《论法的精神》中这样阐释:“在一个国家里,也就是说在一个有法律的社会里,自由仅仅是:一个人能够做他应该做的事情,而不被强迫去做他不应该做的事情。”因此,公民有自由对违法的行政行为进行控诉。那么如何对抽象行政行为的可诉性进行合理划分呢?我国《立法法》只就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例规定了违反宪法、法律的审查程序,对规章以下的规范性文件违反上位法的规定,缺乏一个有效的启动程序。而将其都集中到全国人大和国务院解决又不现实,也容易造成宪法和法律的落空,不利于对公民权益的保护,所以将规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围,才是最大限度地保护行政相对人的合法权利,促使行政机关依法制定具有普遍约束力的规范性文件。

将规章以下的规范性文件纳入行政诉讼的受案范围,这与其自身的特点紧密相关。与规章相比之下,规章以下的规范性文件具有以下特点:其一,规章的制定往往有法律依据,而规章以下的规范性文件的制定往往根据上级政策和实际工作的需要;其二,规章以下的规范性文件的制定程序不如规章严谨;其三,规章的发布一般向社会公开,具有较高透明度,而规章以下的规范性文件一般按内部文件下发,缺乏透明度;其四,规章有较完整的备案审查监督制度,而规章以下的规范性文件则缺乏监督;其五,享有规章以下的规范性文件制定权的主体更多,范围更广,与相对人的关系更密切,存在的问题更突出。由于规章以下的规范性文件的这些特点,加上越往基层的行政机关工作人员的法制观众念越淡薄的现实,它常常成了行政机关用在地方和部门保护主义以及其它违法行政行为的工具,违法了却不容易得到及时有效的制止或制裁。现实中大量侵害相对人的合法权益的正是这些规章以下的规范性文件,因此,将规章以下的文件纳入受案范围是必要的。

(二)对于特别权力关系的理论适用

而在目前我国体制下,像学校、基金会等等一些不具有“官”的身份的组织,却常常以“官”的姿态行使管理权。从法律角度讲,他们不属于“行政机关”,那么是不是法律,法规授权的组织呢?以学校为例来看《,教育法》25条明确规定“:国家制定教育发展规范,并举办学校等等教育机构”;该法21条规定“:国家实行教育证书制度,经国家批准设立或许可的学校及其他教育机构,按国家有关规定颁发学历证书。”显而易见,学校可以被认为是法律,法规授权的组织。这样,将学校划入公务法人范畴中来,使其成为行政主体,其与被管理者发生的因行政管理而起的纠纷就可纳入行政诉讼加以解决。比如田勇诉北京科技大学一案。

另外,根据我国有关法律的规定,我国的人民公安机关具有双重身份。一方面,它是国家的治安行政机关,承担着国家的治安保卫任务;另一方面,它又承担了一部分打击刑事犯罪的刑事司法任务,是国家司法机关的重要组成部分。因此,公安行为有刑事司法行为与公安具体行政行为之分,但是我国行政诉讼法规定刑事侦查行为不可诉,现实生活中,公安机关假借刑事司法之名,逃避行政诉讼的现象时有发生。应该将这种假借行为定性为可诉的具体行政行为。

(三)对于法律保护权力的范围限定的过窄

人身权、财产权以外的合法权益受到损害应否纳入行政诉讼受案范围,是行政法学界长期存在的争论。我国行政诉讼法第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这条出现在总则中的规定提出了一个“合法权益”的概念,但在第11条又使用的是人身权和财产权的概念,实际上架空、限制了“合法权益”,导致长期以来行政诉讼受案范围奉行人身权、财产权标准。我国宪法确定的公民基本权利中,有政治权利和自由,有宗教信仰自由,有人身权利自由,有对国家机关及其工作人员监督权利,有社会经济文化权利,有特定公民和妇女、儿童、老人、归侨侨眷、残疾人等的权利与自由等。这些权利的实现,离不开行政机关的支持和依法行政。当行政机关的行为侵犯了公民的上述合法权益时,如果得不到司法保护和救济,是与宪法精神不相适应的。张树义老师将我国行政诉讼法第11条第二款“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件” 扩大为“公民、法人或者其他组织因人身权、财产权以外的其他合法权益受具体行政行为侵害而提起的诉讼也属于人民法院的受案范围。”[]在此是值得肯定的。并且,从公民日益增长的权利保护要求和行政审判实践的发展来看,人身权、财产权以外的合法权益受损应当纳入行政诉讼受案范围。

结语

我国的行政诉讼制度,已经走过了十多年的历程,在这十多年当中,我国的民主与法制建设已经取得了举世瞩目的成绩,行政诉讼制度的实行当然也属于其中的重大成绩之一。但是,随着法制的进步,人们对法制的要求也就越高,而我国行政诉讼受案范围的现状,却与人们的要求有着很大的距离,尤其是我国加入世贸组织之后,对行政诉讼受案范围进行重新界定的呼声日益强烈,我们应立足中国实践,以维护公民的合法权益为立足点,采他国之长,解决好行政诉讼受案范围这一首要问题。


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