1991年9月22日国务院令第89号令发布了《道路交通事故处理办法》（现已废止），根据该办法第十七条的规定，公安机关在查明交通事故原因后，应当根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用，认定当事人的交通事故责任，向当事人双方送达“交通事故责任认定书”。

2004年5月1日起开始实施的《道路交通安全法》第七十三条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。“交通事故认定书”应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。

2008年8月17日，公安部发布《道路交通事故处理程序规定》，该规定第四十七条将“交通事故认定书”更名为“道路交通事故认定书”，增加了“道路”二字。

综上，立法上的“交通事故责任认定书”已经演变成了“道路交通事故认定书”，删除了“责任”二字，增加了“道路”二字。事故认定书名称的第一次变更，立法者主要是想淡化交警部门的责任划分的行政色彩，突出交警部门对事故客观事实的认定职能，第二次变更，公安部明确界定了事故认定书的适用范围，文字上更加规范严谨。

交通事故认定书的法律性质，司法理论界和实务界的争议由来已久，比较有代表性的观点有两种：“行政行为说”和“证据说”。随着我国《道路交通安全法》的颁布实施，两种学说的争论暂时告一段落。根据《道路交通安全法》第73条的规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。”至此，交通事故认定书作为证据的法律性质在立法上已经明确确立下来，进一步从司法实务角度分析，交通事故认定书作为证据的价值主要作用表现在三个方面：交警部门进行行政处罚的重要证据、追究肇事者刑事责任的重要证据、划分民事赔偿责任的重要证据。

在“证据说”中，包括书证说、鉴定结论说、勘验和检查笔录说。书证说认为，认定书是由公安机关在其法定权限内行使职权所制作的文书,从书证分类角度看,是一种公文性书证[1]。鉴定结论说认为，交通事故认定书解决的是专门性事实问题，制作主体是公安机关交通管理部门相关人员,这符合鉴定结论必须由“指派”的具有专门知识的人制作这一条件[2]。勘验和检查笔录说认为，通事故认定书实际上是包括了现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定等，因此，交通事故认定书就是一种勘验、检查笔录[3]。

笔者认为，从审判实务的角度出发，将交通事故认定书的法律性质定性为证据属性即可，没有必要再进行过于严格的区分。主要理由如下：

首先，符合立法的本意。从笔者上述的交通事故认定书的发展变迁，可以看出，立法在逐渐弱化认定书的行政纠纷解决功能，更加强化其侵权责任意义上的证据功能。因为从法律概念上分析，《道交法》第七十三条及公安机关在事故认定中的“责任”一词，既不是指行政责任，也不是指刑事责任或民事责任，即它不是法律责任意义上的任何一种形式的“责任”[4]。

其次，诉讼法上的证据分类不可能穷尽。三大诉讼法对证据类型的划分基本分为七大类，主要包括书证、物证、言辞证据、鉴定结论、勘验笔录和视听资料，虽然立法上证据形式紧凑，但是成文法的抽象性与滞后性也不可避免。一方面随着科学技术的发展,新的证据形式会不断出现，另一方面证据形式也会因社会生产生活的复杂性,很难一概而论，出于维护法律稳定性的需要，立法者不可能在出现新的证据形式的情况下，马上进行相应的修改。

最后，交通事故认定书兼具的综合性特点。交通事故认定书是交通管理部门根据现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，分析查明事故的基本事实，事故成因，并确定当事人责任而做出的一种行政法律文书，其认定过程是集多种行为于一身的过程，认定书本身也具有综合性的特点，如果仅从某一个方面或者某一个角度对认定书进行界定都会显的有失偏薄，亦经不起检验和推敲。

如笔者前述，交通事故认定书是处理交通事故案件的关键证据，但是因为其是由法律授权的交通管理部门依职权作出的行政行为，因此在非经法定程序撤销前，具有法定的公定力，对当事人具有法律约束力。那么交通事故认定行为是否具有可诉性呢？笔者从审判实务的角度出发，认为目前该行为不可诉。

2005年全国人大法工委在《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》中指出: “根据《道路交通安全法》第73条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。”全国人大法工委发布的意见属于立法解释的范畴，作为审判机关的人民法院应当执行。

2000年1月15 日公安部《关于对地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》中称：“交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作出的鉴定结论。在公安机关处理道路交通事故中起的是证据作用，其本身并不确定当事人之间的权利义务，不属于具体行政行为。”公安部发布的部门规章，虽然不是人民法院审判的法律依据，但是在其与上位法没有冲突的情况下，人民法院也应当予以足够的尊重和参照。

值得一提的是，《最高人民法院公报》分别于2001年第5期和2002年第5期刊登了“李治芳不服交通事故责任认定案”和“罗伦富不服交通事故责任认定案”。这两个指导性案件的发布，虽然为人民法院受理该类案件提供了审判指导意见，反映了最高法院对该问题的态度，但是由于指导性案例在我国并没有法律上的强制参照义务，因此未能改变交通事故认定行为不可诉的现状。

交通事故认定书属于交警部门作出的专业技术判断，法院应当予以尊重，但是由于其法律性质仍然是证据，因此应从证据的关联性、合法性和真实性“三性”角度出发，对交通事故认定书进行适度的司法审查，应是基本的审判理念。

（一）民事诉讼中的有限审查

民事诉讼中，对于交通事故认定书的审查，应当秉持有限审查的原则为准，同时要充分尊重当事人的意义自治，对于双方当事人没有异议的，一般不予审查，对有争议的，施行有限的程序性审查。

一方面，若双方当事人对对事故认定书有异议，法官应当对交通事故认定书进行有限的程序性审查。交警出具的事故现场勘察、检查笔录及因果关系认定，是针对事故现场的原貌而做出的，其具有较强的不可复制性、实效性、当场性，属于专业的技术判断，一旦事故现场发生变动，就会导致丧失事故认定的基础条件。因此无论是基于维护行政权公定力的需要，还是基于证据的关联性、实效性、真实性需要，法官在交通事故认定书的审查上，都应当对交警的执法认定予以高度的尊重。

另一方面，若双方当事人庭审时对事故认定书均没有异议的，法院应当对认定书予以采信，并作为法律适用的证据使用。但是也要避免将公安交通管理部门的责任认定简单等同于民事责任的分担，应将其作为认定当事人承担责任或者确定受害人一方也有过失的重要证据材料。也既是说，交通事故责任认定书并非等同于民事责任认定书，公安机关交通管理部门确认的只是交通事故的责任，并非法院在审理交通损害赔偿案件时当事人应负的民事责任。“交通事故责任本身并非法律责任，而是追究法律责任的事实根据之一，只是侵权行为责任成立的一个条件” [5]。

（二）行政诉讼中的全面审查

为了加强审判权对对行政权的有效监督和制约，在我国的行政诉讼中，建立了全面审查的原则，其是一种较高强度的审查方式，指的是在行政诉讼过程中，不区分法律问题和事实问题，一律进行审查。具体到交通事故案件中，指的是当事人对交警部门的行政处罚行为不服而起诉的，法院不仅要对行政处罚的合理性、合法性进行审查，还要对处罚依据的交通事故认定书的合法性进行审查，该审查不但包括法律问题的审查，而且包括对事实认定问题的审查。

交通事故认定书本身不具有可诉性，但当其作为行政处罚证据使用的时候，法院就应当对其合法性进行审查。在对该证据合法性审查的时候，应当从证据形式的合法性、取证程序的合法性和证据内容的合法性三个方面进行审查。法院在对该证据的合法性进行审查之后，对不具备证据应有的合法性的事故认定书，不予采信，这也意味着行政处罚的依据不合法，其结果是导致行政机关败诉，对审查后具有证据合法性的交通事故认定书，法院应当对该证据予以采信，但这并不当然的得出行政处罚合法的结论，法院还应当对行政处罚的合法性进行再次的审查，最后才能综合确定行政诉讼的最终裁判结果。

（三）刑事诉讼中的高强度全面审查

与民事、行政诉讼相比，刑事诉讼中的交通事故认定书的证据作用显得尤为重要，因为其关系到一个人的行为能否构成犯罪，关系到一个人构成犯罪时需要承担的刑事责任的大小。根据最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，其对交通事故责任划分为全部责任、主要责任、同等责任，并明确了在不同的责任情况下，导致的人员伤亡、财产损失达到什么样的程度，能够构成交通肇事罪及量刑的幅度。

根据该《解释》的规定，实际上已经把交通肇事罪的认定以交通事故责任书中责任的划分作为了前置条件。在司法实践中，虽然围绕交通事故认定书，经历了审查起诉、开庭审理阶段，但是基本上检察、审判机关大多会对交警部门出具的交通事故认定书的责任划分予以完全采信，最终导致公安机关交警部门主导该罪的司法裁判的问题，这不符合刑事诉讼法规定的公检法相互分工，相互制约的原则，最终也可能导致检察监督、审判功能的丧失。

在刑事诉讼中，无论当事人对交通事故认定书是否有异议，法院都应当采取高强度全面审查的原则，在保持对交通事故认定书的合法性审查的基础上，还要从证据的关联性和真实性上进行进一步的审查。同时，应使用严格意义上的刑法因果关系判断违章行为与危害结果之间的因果关系，主观上存在过失的构成要件也要进行实质的分析判断，这样可以避免将道路交通安全法中的行政责任直接转移为刑事责任。

（四）交通事故认定书的权利救济路径

交通事故认定书作为民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼的关键性证据，其对当事人的赔偿责任的划分、行政处罚的承受以及刑事责任的承担都具有重大的切身利益，然而《道路交通安全法》实施之后，当事人对交通事故认定书不服的，既不能提起行政复议，也不能提起行政诉讼，那么在目前立法没有修改的状况下，当事人如何获得权利的救济？

笔者认为，从司法实务的角度出发，在目前的法律框架之内，当事人对交通事故认定书不服的，有两种方式寻求救济。

一是当事人对行政处罚提起行政诉讼。正如笔者前述，在行政诉讼案件中，法院会对行政处罚的法律问题和事实问题进行全面的审查，当然包括对交通事故认定的合法性审查。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第 55 条规定，“法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：（一）证据是否符合法定形式；（二）证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；（三）是否有影响证据效力的其他违法情形。”如果当事人对处罚依据即认定书提出质疑，按照《行政诉讼法》举证责任倒置的原则，交警部门应当承担证明交通事故认定书合法的证据，如果其不能举证，法院就会排出对认定书的采信。这样不但减轻了当事人的举证责任，也间接了实现了通过行政诉讼来审查交通事故认定书是否合法的目的。

二是当事人对行政处罚不作为提起行政诉讼。根据《道路交通安全交法》第 87 条规定，“公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。”对交通违法行为进行行政处罚，是交警部门的职权，同时也是其法律强制性职责。如果交警部门只作出了交通事故认定书，而没有进行行政处罚，作为具有直接利害关系的交通事故双方当事人均有申请交警部门进行处罚的权利，若交警部门不作为，当事人可以通过提起行政不作为诉讼，来实现审查交通事故认定书合法性的目的，其基本思路同笔者上述。