土地复耕期间造成土地损害是否形成非法占用农用地罪

2021年3月11日，全国人民代表大会颁布并实施了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，作为国家在2035年前的远景施政纲要，纲要有着重要的指导性意义。纲要中多次提出关于发展中涉及的土地问题和现有土地政策的实行等相关问题。纲要中在推进要素市场化配置改革、强化乡村建设的规划引领　农村发展、脱贫、建设现代化城市圈、全面提高资源利用效率、拓展居民收入渠道等多方面对于土地使用提出指导性意见。我国现有的土地政策在纲要实施过程中，必然会出现农村集体土地或者农村农用地被占用的现象出现。所以本篇文章仅讨论土地复垦期间造成土地损害是否形成非法占用农用地罪的现象。

一、土地复垦

土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（以下称历史遗留损毁土地），由县级以上人民政府负责组织复垦。自然灾害损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。2011年3月5日实施的《土地复垦条例》对土地复垦工作进行相应要求。一是建立土地复垦方案的编制与审查制度。条例要求土地复垦义务人按照规定编制土地复垦方案；未编制或者编制不符合要求的，有关政府不得批准建设用地，有关国土资源主管部门不得批准采矿许可证。二是加强对土地复垦实施环节的监督管理。条例要求土地复垦义务人按照土地复垦方案开展土地复垦工作；生产建设周期长、需要分阶段实施复垦的，土地复垦义务人应当将土地复垦工作与生产建设活动统一规划、统筹实施。同时，规定土地复垦义务人要定期报告有关土地复垦情况，国土资源主管部门要加强监督。三是建立土地复垦资金保障机制。有没有资金，是土地复垦工作能不能真正落实的基础、保障。从实践中看，大量损毁土地没有得到复垦最重要的原因就是资金没有落实，以至于最后土地复垦义务人逃避责任，把包袱甩给了国家。因此，为了防止和杜绝此种情况的出现，条例要求土地复垦义务人将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资；土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，要缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。四是完善土地复垦验收的程序和要求。验收环节是复垦的关键环节。土地有没有复垦好，合不合格，全靠验收来把关。为此，条例要求土地复垦义务人完成土地复垦任务后，应当按照规定向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收，并明确了验收程序、验收内容和验收结果。其中，为了防止复垦验收中弄虚作假，条例还特别建立了多部门共同验收、专家参与、初步验收结果公开听取意见等制度，加大对验收环节的规范和监督力度。 五是强化对土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的制约手段。条例规定土地复垦义务人不依法履行复垦义务的，有关政府和国土资源主管部门不得批准新的建设用地、采矿许可证，也不得批准采矿许可证的延续、变更和注销。

二、非法占用农用地罪

依据《中华人民共和国刑法》（2020年修正版）第三章第六节规定破坏环境资源保护罪包含污染环境罪、非法占用农用地罪、非法采矿罪、危害国家重点保护植物罪、非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪、滥伐林木罪等罪名。本文重点讨论非法占用农用地罪，非法占用农用地罪是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。违反土地管理法规，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地。改变被占用土地用途是指是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设。数量较大是指是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。造成大量破坏的行为是指造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。根据刑法中对罪状的描述，构成本罪的基本要求应该是改变用途、数量较大、造成严重毁坏

近年来，在广大农村地区，违反规划非法占用耕地、改变耕地用途进行违法建设，造成土地沙化、土壤肥力消失等问题比较严重。此类违法行为无视国家土地管理和城乡规划法规，造成农用地大量毁坏，生态环境破坏。人民法院依法以非法占用农用地罪依法追究涉案人刑事责任，对于遏制此类犯罪行为具有重要现实意义。同时在刑事案件侦查、公诉、审理过程中，积极复垦属于量刑过程中着重考虑的从轻情节。

三、土地复垦是否造成是否造成非法占用农用地罪

依据土地管理法规定国家实行土地用途管制制度且国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。所以占用农用地罪是指在农用地进行非农业建设导致农用地大量损害农用地导致不能修复及恢复。土地复垦首先是经土地管理部门批准的合法土地修复活动，与非法占用农用地罪的构成要件违反土地管理法规不一致。其次土地复垦的目的是将土地恢复成可供利用的状态，所以复垦的目标是将土地恢复到可耕种的情况，即没有改变土地性质及功用。也与刑法规定要件不同。

综上所述，土地复垦行为不应构成非法占用农用地罪。

参考文章

全国人民代表大会，2021年3月11日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》

国务院，2011年3月5日，《土地复垦条例》

国务院法制办负责人，2011年3月11日，《法制办负责人就《土地复垦条例》有关问题答问》

中国人民代表大会，2020年12月26日，《中华人民共和国刑法》（2020年修正）

全国人大常委会，2009年8月27日，《全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释(2009修正)》

全国人大常委会，2020年1月1日，《中华人民共和国土地管理法(2019修正)》

最高人民法院，2000年6月22日，《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》